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公共服務(wù)是指城市公共領(lǐng)域所提供的直接的和間接的服務(wù)的總稱，具體包括科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、社會福利、警察服務(wù)、公共教育、消防救災(zāi)、信息服務(wù)，等等。它既有物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)，也有非物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)。

傳統(tǒng)的公共服務(wù)體制基本上是“一元”的公共服務(wù)體制。在這種體制中，政府綜合消費(fèi)者的偏好，組織和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)，作為壟斷的提供者向社會提供服務(wù)。一般認(rèn)為，公共服務(wù)投資的回報(bào)率低、資本系數(shù)高，不適宜民間力量的介入，政府公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起公共服務(wù)提供和生產(chǎn)的全部責(zé)任。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，民間力量正日益介入到原本屬于政府的公共服務(wù)領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代后情況發(fā)生了很大變化，西方國家紛紛對公共設(shè)施與服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，政府放松市場準(zhǔn)入限制，大量民間資本投資興辦，供給量急劇增加。

長期以來，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場處于供不應(yīng)求的不平衡狀態(tài)，為防止市場混亂，產(chǎn)生私人壟斷，危害公共利益，政府承擔(dān)了提供了全部公共服務(wù)的職責(zé)，如自來水供應(yīng)、城市垃圾和污水處理、郵電通訊、醫(yī)院、城市交通,屬于自然壟斷的煤氣、電力,以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。但是如今情況卻發(fā)生了變化,減少政府直接干預(yù)越來越成為一種政府改革的方向。

一、公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵。市場化首先意味著重新界定政府與市場的功能，以解決公共服務(wù)提供什么的問題，其表現(xiàn)形式是政府撤資及政府淡出；其次，它意味著政府決策機(jī)制的更加民主化，鼓勵人們顯示自己的需求偏好，以解決提供多少的問題，其主要表現(xiàn)是決策權(quán)力的下放等；再次，它意味著在確定政府承擔(dān)提供公共服務(wù)責(zé)任的前提下，把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)之中，以追求公共服務(wù)提供的有效性，其主要表現(xiàn)形式是企業(yè)管理方法的引入（績效評估、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、成本核算制度等）、政府委托授權(quán)如合同外包、特許經(jīng)營等，以及在內(nèi)部引入競爭實(shí)行內(nèi)部市場等。

二、公共服務(wù)市場化的動力。公共服務(wù)市場化的動力是多元、復(fù)雜的公共服務(wù)市場化的主要動因來自以下幾個(gè)方面。一是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市規(guī)模的擴(kuò)大,公民對公共服務(wù)的需求量迅速增加,公民對公共服務(wù)的關(guān)注意識和參與意識日益增強(qiáng)；二是將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,可以降低公共服務(wù)成本,提高公共服務(wù)質(zhì)量,從而最合理地利用公共資源；三是在公共服務(wù)領(lǐng)域,樹立起“以顧客為導(dǎo)向”的新的市場原則和市場觀念,本身更能體現(xiàn)公共行政的理念;四是改變政府對公共服務(wù)“大包大攬”的局面,有利于政府減輕財(cái)政壓力,提高行政效率；四是建立起政府與私人公司、公眾之間的“合作伙伴”關(guān)系,增進(jìn)企業(yè)和公眾對公共服務(wù)的責(zé)任感。

三、公共服務(wù)市場化的主要形式。一般的合同出租、公私合作、一般的用者付費(fèi)制、憑單制度是工業(yè)化國家政府功能輸出市場化的四種主要形式。公共服務(wù)的合同出租是最主要的形式。合同出租或合同承包,其主導(dǎo)思想就是公共服務(wù)的非壟斷化。其主要內(nèi)容是政府將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)向私營公司、非盈利組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),然后對外向私營部門、非盈利部門招標(biāo)承包,中標(biāo)的承包商按合同生產(chǎn)公共服務(wù)。承包商在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源。公共服務(wù)的諸多行業(yè)都是合同出租的范圍。如環(huán)境保護(hù)、道路交通、醫(yī)療救助、社會保障、工作培訓(xùn)、運(yùn)輸服務(wù)、公共工程、數(shù)據(jù)處理以及監(jiān)獄管理(如美國加州)等。公共服務(wù)的合同出租,擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源以及技術(shù)力量,降低了成本提高了效率,提高了顧客的滿意度。從各種數(shù)據(jù)來看,合同出租比政府直接供給降低成本約20—30％。

公私合作是一種特殊形式的合同出租。政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務(wù),而是以政府特許或其它形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)。在政府的規(guī)制下,私營部門通過面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。公私合作,既借社會資源提高公共服務(wù)生產(chǎn)能力,又借價(jià)格機(jī)制顯示消費(fèi)者的真實(shí)需求,可實(shí)現(xiàn)一箭雙雕的目的。公路建設(shè)中BOT模式就屬此類。

憑單制。政府可以通過向合格的服務(wù)對象簽發(fā)憑單的方式實(shí)現(xiàn)原來由國家提供服務(wù)的委托授權(quán)。與補(bǔ)貼生產(chǎn)者的做法不通，憑單是對合格的消費(fèi)者提供的補(bǔ)助。憑單制被用于食品、房屋、教育、醫(yī)療、保健及運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)的提供。憑單接受者在市場上購買上述物品和服務(wù)時(shí)，可以用憑單彌補(bǔ)資金的不足。

四、公共服務(wù)市場化的益處

1、有利于形成政府與市場相互協(xié)作的局面。在西方國家200多年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史中,政府職能實(shí)際上已發(fā)生了巨大的變化。具體到公共服務(wù),政府主要通過政策引導(dǎo)、規(guī)則制定等手段,在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭小笆袌鰷?zhǔn)入”,吸引社會資金（包括各種內(nèi)資和外資）共同參與公共服務(wù)的提供,從而形成政府與市場相互協(xié)作的新局面。

2、有利于政府減輕財(cái)政壓力,促進(jìn)財(cái)政資源合理配置和合作公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大。對政府財(cái)政形成沉重的負(fù)擔(dān),特別是對處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的發(fā)展中國家,政府面臨著“轉(zhuǎn)型”與“發(fā)展”的雙重使命,而財(cái)政供給能力不足是這些國家普遍面臨的難題。公共服務(wù)市場化,使經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有了一個(gè)最佳的平衡點(diǎn),可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的“雙贏”功效。

3、使政府成為社會合作力量的發(fā)動者和促進(jìn)者。隨著傳統(tǒng)工業(yè)化社會向信息化社會的轉(zhuǎn)變,社會的組織結(jié)構(gòu)體系將發(fā)生重大變化。在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不再是唯一的提供者,而更多地依賴于政府與社會、政府與市場之間的密切分工與合作，政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用是不可或缺的。

4、有助于公民社會形成,推進(jìn)社會民主化進(jìn)程。在公共服務(wù)市場化過程中,必然伴隨著政府權(quán)力的下放和外移。通過公共服務(wù)市場化措施,使政府與公民社會的溝通渠道更加廣泛,溝通距離更加貼近,有利于公民便捷有效地獲得信息,提高了公民對公共服務(wù)市場的監(jiān)控力度,防止政府壟斷權(quán)力的濫用,增強(qiáng)公民對社會的責(zé)任感和參與程度。

5、有助于政府機(jī)構(gòu)精簡,促進(jìn)政府及公務(wù)員管理能力的提高。公共服務(wù)市場化,在減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí),也防止了政府規(guī)模不斷擴(kuò)張的趨勢,有助于政府機(jī)構(gòu)的精簡。

五、公共服務(wù)市場化的條件及對中國的啟示。公共服務(wù)市場化涉及到政府理念和實(shí)際操作多方面的變化,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其順利實(shí)施有賴于各方面的條件做保證。因此我國應(yīng)該著力于以下幾方面的建設(shè)。

1、成熟的市場機(jī)制。公共服務(wù)市場化的實(shí)施是以對私益物品和公益物品的分析為基礎(chǔ)的。目的是通過公私領(lǐng)域的不斷滲透和有效競爭與合作,彌補(bǔ)政府對公共服務(wù)供給能力的不足。以市場機(jī)制來補(bǔ)充政府供給機(jī)制。實(shí)踐表明西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化所取得的成效與其社會成熟的市場機(jī)制是分不開的。

2、民主化的公共決策。“公共決策是對社會公共利益的權(quán)威性分配”,公共服務(wù)市場化作為優(yōu)化社會資源配置方式的措施,必然要求民主化的公共決策。其中民主化的公共決策是公共服務(wù)市場化順利實(shí)施的重要保證。

3、法制化的政府行為。政府部門的強(qiáng)制性和私營部門的贏利性導(dǎo)致在這個(gè)過程中極容易發(fā)生權(quán)力與利益交易的“尋租”行為的發(fā)生,這不僅會損害公共利益,使社會真實(shí)需求得不到正確顯示,從而不僅使市場經(jīng)濟(jì)資源配置的優(yōu)化功能難以發(fā)揮。因此,只有建立健全公共行政法律法規(guī)對政府行為進(jìn)行法制化的制約和監(jiān)督,才能保證公共服務(wù)市場化沿著預(yù)想的正確的軌道發(fā)展,實(shí)現(xiàn)有效配置社會資源的目的。

4、成熟有效的技術(shù)支持。公共服務(wù)是以公益物品的復(fù)雜特性為理論前提,是針對那些共用程度不高的公共服務(wù)實(shí)行與私益物品一致的“誰受益,誰付費(fèi)”的市場交易原則。如何度量每一種公共服務(wù)的共用性程度,是公共服務(wù)市場化的重要問題。這些都有賴于一種成熟有效的技術(shù)支持。只有這樣才能對社會的各種信息進(jìn)行有效的匯總和測算,發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)中的價(jià)格調(diào)節(jié)和激勵機(jī)制作用,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高和費(fèi)用的降低。中國公共服務(wù)的市場化已開始了,而且有加速發(fā)展的趨勢。有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)開始放棄壟斷,例如發(fā)電市場的原則性開放;價(jià)格機(jī)制開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮作用;高速公路收費(fèi)、電價(jià)、城市供水價(jià)格的市場化已經(jīng)初見成效。我國政府應(yīng)該在指導(dǎo)思想上把公共服務(wù)的市場化納入行政改革的規(guī)劃,將公共服務(wù)的市場化與政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一起來。通過公共物品市場化必將建設(shè)更高效率的政府，更美好的社會。