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第一篇

一、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心：所有權(quán)主體重塑

集體土地所有權(quán)的所有改革，諸如使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出租，宅基地及其房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓等等權(quán)能的實現(xiàn)，均依賴于其主體對產(chǎn)權(quán)的行使，但現(xiàn)實是集體土地所有權(quán)的主體嚴(yán)重虛化、弱化。如前所述，集體土地在農(nóng)民高級合作社時期，由于當(dāng)時的農(nóng)民高級合作社規(guī)模都不大，集體土地“公有度”不太高，所以該時期土地所有權(quán)歸其高級合作社也較明晰。進(jìn)入時期后，國家對集體土地開始實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制。由于時期的“公社”同時還代行最基層政府職能，這就使得在與生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，衍生出、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊之間的準(zhǔn)行政關(guān)系，反映在土地上自然衍生出上一級對下一級的土地?fù)碛?、調(diào)配關(guān)系。所以，該時期集體土地產(chǎn)權(quán)主體開始模糊，土地除了以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)進(jìn)行耕作經(jīng)營外，究竟是生產(chǎn)隊所有，還是生產(chǎn)大隊或所有，理論上、法律上很難界定。改革開放后，已漸進(jìn)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代而歸于消亡，生產(chǎn)大隊也已經(jīng)被村委會取代而不復(fù)存在，生產(chǎn)隊在土地承包經(jīng)營改革中也大多名存實亡，這時的集體土地所有權(quán)主體———“集體”究竟指何很難確定？甚至連農(nóng)民自己都難以確定④。一些學(xué)者根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等的規(guī)定，推定集體土地的所有權(quán)主體分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組[6]。由于集體土地所有權(quán)主體的模糊變遷及其不明確，導(dǎo)致實踐中集體土地所有權(quán)的怠于行使、違規(guī)行使，進(jìn)而導(dǎo)致集體土地之上的利益嚴(yán)重流失、內(nèi)部蠶食和外部侵害，由此引發(fā)的群體上訪、爭斗、打砸搶事件頻頻發(fā)生。在“虛弱化”的所有權(quán)主體制度下，無論集體土地所有權(quán)制度改革的如何完美，都無法實現(xiàn)其制度設(shè)計的目標(biāo)功能，使集體土地資源獲得最佳效率配置。實踐中集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部蠶食和外部侵害莫不是其所有權(quán)主體虛化之所致。所以，所有權(quán)主體重塑無疑是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。

集體土地所有權(quán)的主體雖然在字面上指向很明確，就是“集體”。然而，無論是我國根本大法的《憲法》還是作為土地基本法的《土地管理法》等所有規(guī)范土地的法律法規(guī)，均未在法條中清楚地界定“集體”的法律內(nèi)涵，法律對集體土地產(chǎn)權(quán)主體界定的不清晰，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體的“雙重”模糊化：一是土地所屬集體內(nèi)部何種“組織體”為所有權(quán)人不明。例如，依《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！比绱嗽谕恋厮鶎偌w內(nèi)部，土地所有權(quán)主體究竟是“集體經(jīng)濟(jì)組織”？還是“村民委員會”？抑或村民小組？這很難精準(zhǔn)確定。二是土地縱向歸屬不清楚。即哪些土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有？哪些歸村集體所有？哪些歸村民小組所有？這也很難從法律上把握。以至于“‘集體’這一概念在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，所謂的‘集體’在實際的運行中很難充分地發(fā)揮所有者職能?！盵7]集體土地所有權(quán)的主體是其“集體”，是集體土地所有權(quán)制度的應(yīng)有邏輯，這一制度固有邏輯已經(jīng)被大眾廣為接受，無需重新另行設(shè)定，何況集體土地在高級合作社時期，其所有權(quán)主體是高級合作社十分明晰。所以，消除集體土地產(chǎn)權(quán)主體“虛化癥”，使集體土地產(chǎn)權(quán)主體回歸“實定化”，我們應(yīng)該以中國集體土地法律制度建構(gòu)的歷史理性，堅守集體土地產(chǎn)權(quán)主體是“集體”的制度邏輯，對集體土地所有權(quán)主體依民事主體之原理進(jìn)行重塑再造，使之產(chǎn)權(quán)主體明晰。集體土地所有權(quán)主體明晰、實定化的一種思路是非法人團(tuán)體的改造，其代表性觀點有三：一是“合有”模式，即集體土地所有權(quán)由組成集體的非法人團(tuán)體全體成員承受，既不由個別成員承受，也不由團(tuán)體組織承受，而是集體成員以自然人的特殊形式———群體形式享有所有權(quán)[8]；二是“集合共有模式”，即集體土地所有權(quán)由集體成員群體集合而成的共同體享有；三是“總有模式”，即借鑒日耳曼法村落共同體非法人共同狀態(tài)，使集體成員結(jié)合成不具有法人人格的共同體，以團(tuán)體組成員的資格享有集體土地所有權(quán)。前兩種觀點的共同點是均認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)是一種特殊形式的共同共有所有權(quán)形態(tài)，并不是一種獨立的所有權(quán)形式，本質(zhì)上都是集體成員私人土地所有權(quán)，其與我國憲法確認(rèn)的集體土地公有制不符，故不可行。第三種觀點的“總有權(quán)”雖與我國集體所有權(quán)有一定的相似性，但在團(tuán)體與成員的關(guān)系上“水土不符”，所以也不適合我國集體土地所有權(quán)改造。集體土地所有權(quán)主體明晰、實定化的主流觀點是其所有權(quán)主體的法人制改造。將農(nóng)民集體組織改造成法律意義上的完整法人，使其土地所有權(quán)形成一種符合民法科學(xué)的法人所有的單獨形態(tài)，是目前法律技術(shù)下的唯一可行選擇。首先，法人制改造具有歷史基礎(chǔ)，我國集體土地所有權(quán)歷史上是通過合作化運動產(chǎn)生的，而這種合作化創(chuàng)制又借鑒于前蘇聯(lián)合作社———集體農(nóng)莊，所以對集體土地實施法人制改造實質(zhì)是回歸之前的高級合作社法人形態(tài)，具有制度歷史基礎(chǔ)；其次，法人制改造具有現(xiàn)實基礎(chǔ)，我國集體組織在我國現(xiàn)實生活中大多具有法人形態(tài)，也均按獨立法人組織享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)，雖然不盡完善，但多年來得到了社會方方面面的普遍認(rèn)可，所以，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善制度設(shè)計、改進(jìn)運行機(jī)制是最優(yōu)現(xiàn)實選擇；其三，法人制改造有國際經(jīng)驗可以借鑒，第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲和拉丁美洲國家農(nóng)村出現(xiàn)了合作化浪潮，其中的農(nóng)村土地合作社非常適合我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)借鑒；其四，法人制改造符合作為公有制形式的集體制度的價值目標(biāo)，因為集體土地“法人實定化”可以保障集體成員地位平等、公平自由地在實現(xiàn)其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這符合《憲法》的民主精神和底蘊。對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人制改造獲得了越來越多的認(rèn)可與贊成，但具體如何改造眾說紛紜，代表性的改造方案有下列四種：農(nóng)村社區(qū)法人制[11]；自治法人制[12]；農(nóng)業(yè)合作社法人制[13]；股份合作社法人制[14]。筆者認(rèn)為，集體土地事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)，是農(nóng)民幾千年來賴于安家生存的最基礎(chǔ)物質(zhì)條件，對其進(jìn)行法人制改造必須基于我國憲法的民主基礎(chǔ)，保障農(nóng)民對其集體土地的公平自由權(quán)，這是集體土地所有權(quán)主體法人制改造的首要與底線原則；其次，集體土地所有權(quán)主體法人制改造重在行使土地所有權(quán)的法人機(jī)關(guān)構(gòu)造及其運行機(jī)制的建設(shè)，因為我國集體土地所有權(quán)主體“虛弱化”的“病根”在于行使權(quán)利的“機(jī)關(guān)”的模糊，在于“機(jī)關(guān)”行使土地所有權(quán)的規(guī)則混亂、模糊、不清，在于“機(jī)關(guān)”行使土地所有權(quán)的機(jī)制不健全，這是導(dǎo)致鎮(zhèn)、村行政機(jī)關(guān)胡亂代行土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)而侵害農(nóng)民土地權(quán)益的癥結(jié)所在。所以，我們認(rèn)為，參照我國公司法中的相關(guān)成熟制度，以股份合作社法人形式改造集體土地所有權(quán)主體是較為可行、穩(wěn)妥的路徑。

“特定民族的持久成功的制度建構(gòu)，主要是內(nèi)生的，是基于該民族本身的政治限制條件和特定時空的現(xiàn)實需求?！盵15]以股份合作社法人形式改造集體土地所有權(quán)，其框架結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循如下原則：首先必須堅持宜村則村、宜組則組，因地制宜地依農(nóng)民自己的意愿，依法確定集體土地法人的邊界，劃定股份合作社法人的范圍，主要以“戶籍”為原則，將是否依賴土地的基本生存保障功能作為參考因素，明晰集體土地法人成員；其次，集體土地股份合作社原始股貫徹平等原則，實行集體土地法人成員“一人一股”；其三，必須堅持憲法民主原則，實行集體成員意思自治，由全體集體土地成員，借鑒公司法章程規(guī)定，參考村民自治章程，依照《村民委員會組織法》，制定自己的集體土地法人章程，即股份合作社章程；其四，社員大會是股份合作社法人的最高權(quán)力機(jī)關(guān)即法律上的意思機(jī)關(guān)，在村民委員會之外設(shè)定股份合作社法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)———理事會，理事長為股份合作社法人的法定代表人，同時另設(shè)監(jiān)事會履行監(jiān)督理事會及其代表人的監(jiān)督職責(zé)。理事會和監(jiān)事會成員由社員大會按社員股份選舉產(chǎn)生。如此構(gòu)建可以有效避免鎮(zhèn)、村政府機(jī)構(gòu)干預(yù)、代行土地合作社的土地所有權(quán)，侵害集體土地權(quán)益。

二、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點：建設(shè)用地使用權(quán)

集體土地所有權(quán)改革涉及農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等多個方面，因此，集體土地產(chǎn)權(quán)改革是多方面的綜合改革。但簡要回顧一下改革開放以來集體土地制度改革的情況，我們就會明確集體土地所有權(quán)改革的矛盾集中點、關(guān)鍵點在于集體建設(shè)用地使用權(quán)。改革開放以來我國對農(nóng)用地的第一輪改革是對集體大統(tǒng)一經(jīng)營管理的農(nóng)用地實行家庭承包經(jīng)營，此輪農(nóng)用地經(jīng)營方式的改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，基本解決了我國13億人口的吃飯穿衣問題；第二輪改革是對行政權(quán)力滲入集體土地的低價強(qiáng)制收購農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)稅的取消，此輪市場化改革進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，減輕了廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激活了農(nóng)業(yè)市場；第三輪改革是農(nóng)用地承包經(jīng)營的制度化完善，標(biāo)志是《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》的出臺與實施，主要解決了土地承包、轉(zhuǎn)包、出租、抵押等土地流轉(zhuǎn)的法律保障完善問題。經(jīng)過這三輪改革，盡管集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)還存在若干不足仍需繼續(xù)加以完善，但整體而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)已經(jīng)形成“一種平衡各主體間利益關(guān)系，能充分實現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的有效形式”。新中國的宅基地自從私人所有轉(zhuǎn)為公有私用之后，特別是改革開放后，國家對其使用權(quán)給予了強(qiáng)力法律保護(hù)和嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓限制，所以從現(xiàn)實來看，除了轉(zhuǎn)讓收益權(quán)無法保障外，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)總體狀態(tài)良好，因此它不是此輪集體土地所有權(quán)改革的關(guān)鍵和焦點。

然而對于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，國家卻一直沒有出臺相關(guān)的法規(guī)，伴隨著我國工業(yè)化的進(jìn)程，城鎮(zhèn)化也正在中華大地如火如荼地推進(jìn)著，其中的建設(shè)用地在這一過程中的價值急劇陡升，農(nóng)民翹首期盼通過土地市場流轉(zhuǎn)實現(xiàn)自己的建設(shè)用地價值，然而《土地管理法》、《物權(quán)法》等依然“冷凍”計劃經(jīng)濟(jì)時代的集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，以致“在土地資源配置體制市場化改革的過程中，集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)成為改革的盲區(qū)”。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一方面急需開放集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場，另一方面卻嚴(yán)禁所有權(quán)人———農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地，這導(dǎo)致了集體土地建設(shè)用地市場的無序、隱性發(fā)展，大量集體土地通過非征收方式變?yōu)榻?jīng)營性用地，尤其是“面對巨大的利益誘惑，城市周邊地區(qū)的農(nóng)村開始將集體建設(shè)用地用于工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)，形成集體建設(shè)用地的‘灰色市場’”，小產(chǎn)權(quán)房市場愈演愈烈。與此同時，一些房地產(chǎn)投機(jī)商，通過“征收”的合法途徑，將自己的商業(yè)項目偽裝成公共利益用途，低價強(qiáng)征集體的建設(shè)用地，蠶食集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益，而一些政府官員在集體土地征收的過程中，借機(jī)進(jìn)行土地尋租，搞權(quán)錢交易。諸如此類的問題必然衍生的社會問題是城鄉(xiāng)矛盾膨脹、農(nóng)民群體事件頻發(fā)。所以，建設(shè)用地使用權(quán)改革在整個集體土地所有權(quán)改革中最突出、最緊迫，是集體土地產(chǎn)權(quán)改革成功的關(guān)鍵。集體建設(shè)用地使用權(quán)的合理解決，能夠真正恢復(fù)和鋼化完整的集體土地所有權(quán)，解決土地征收制度存在的弊端，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的一系列突出矛盾。

將集體建設(shè)用地確定為集體土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵點，符合十八屆三中全會的精神，《決定》強(qiáng)調(diào)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在完整的集體土地所有權(quán)方向下的改革，其實質(zhì)就是集體建設(shè)用地使用權(quán)合理的進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，實現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”。具體就是：一是培育集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的主體；二是建立并規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，遵循“兩市分離、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國家調(diào)控”的思路來設(shè)計，即農(nóng)地使用權(quán)市場和集體建設(shè)用地使用權(quán)市場相分離，國有土地市場和農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)市場相統(tǒng)一，國家通過稅收，法律等手段進(jìn)行土地市場的宏觀調(diào)控；三是構(gòu)建完善的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機(jī)制，明確流轉(zhuǎn)的范圍、條件和程序，建立合理的土地收益分配機(jī)制，加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理，確立流轉(zhuǎn)的期限，可以參照國有土體有償使用期限制度，將用于住房的集體建設(shè)用地使用權(quán)期限確立為70年，將經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)期限確立為50年，并發(fā)給集體建設(shè)用地使用權(quán)證，法定年限內(nèi)的建設(shè)用地?zé)o論如何轉(zhuǎn)讓，不改變其集體所有權(quán)性質(zhì)，法定使用年限屆滿后回歸原集體組織。通過以上的具體制度，旨在“積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度改革，建立有償、有期限、有流動的集體建設(shè)用地使用制度，建立與國有土地市場緊密銜接、統(tǒng)一管理的集體建設(shè)用地市場”。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的入口：宅基地使用權(quán)

明確了集體土地產(chǎn)權(quán)改革的方向、核心、重點，并不意味著集體土地產(chǎn)權(quán)改革就以此開啟大幕，集體土地產(chǎn)權(quán)改革是涉及數(shù)億農(nóng)民生存、發(fā)展根本利益的一場新的革命，關(guān)系復(fù)雜、矛盾突出、路程艱難，先易后難、漸進(jìn)式改革是成本低、成功率高的路徑，激進(jìn)式的突變改革的高成本我們很難承受。依此思路，集體土地中的宅基地使用權(quán)是個較易的改革起點或突破口。之所以選擇宅基地使用權(quán)制度作為改革起點，是因為如下原因：一是宅基地屬于建設(shè)用地，宅基地使用權(quán)是集體土地產(chǎn)權(quán)改革重點———建設(shè)用地的組成部分。二是宅基地使用權(quán)已經(jīng)歸屬集體組織單個成員（或家庭），宅基地使用權(quán)主體明確，無需解決集體土地所有權(quán)主體虛化、弱化問題即可啟動，只要改革制度就可以順利推進(jìn)宅基地高效配置。三是宅基地使用權(quán)制度經(jīng)過多年實踐，除主要“轉(zhuǎn)讓”制度尚付闕如外，保護(hù)制度相對健全，比較容易成功改革。四是宅基地使用權(quán)改革的目標(biāo)———允許宅基地在不改變所有權(quán)性質(zhì)前提下有限度自由轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)實已經(jīng)隱性特殊存在，即“因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、農(nóng)民與市民需求互補(bǔ)等原因，宅基地買賣、抵押、出租等形式的流轉(zhuǎn)已大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地隱形市場”[19]。宅基地隱形市場的存在，使得宅基地及其上房產(chǎn)通過市場轉(zhuǎn)讓獲得巨大收益，對宅基地的需求形成巨大刺激，合法、不合法的宅基地取得、流轉(zhuǎn)使得“現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零”。以至于全國遍地的海量“小產(chǎn)權(quán)房”的治理成為政府頭疼的“頑疾”。

五是宅基地隱性有償取得、轉(zhuǎn)讓、抵押的現(xiàn)實與宅基地法律制度嚴(yán)重脫節(jié)的矛盾亟待破解，“社會實踐發(fā)展的邏輯進(jìn)路與解釋的既定法律制度并非合拍，日新月異的社會現(xiàn)實對宅基地使用權(quán)法律制度提出了拷問和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！惫P者對宅基地使用權(quán)制度改革的框架構(gòu)想是：一是鋼化宅基地使用權(quán)取得制度。我國可利用土地資源相對于13億人口而言十分缺乏，可利用耕地更是稀缺，而農(nóng)民宅基地絕大多數(shù)又都位于可利用耕地之上，如果不“鋼化”宅基地嚴(yán)格取得制度，宅基地對耕地的蠶食將對18億畝耕地紅線形成極大風(fēng)險，所以，在宅基地使用權(quán)取得制度上，要實行最嚴(yán)格取得制度，對現(xiàn)有宅基地要徹底清底排查，然后確權(quán)登記，明確權(quán)利主體，界定使用面積范圍，并發(fā)給權(quán)利證書?？茖W(xué)整理規(guī)劃現(xiàn)有宅基地，對多年閑置的宅基地、無確鑿證據(jù)證明私有的宅基地等要依法收歸集體所有。繼續(xù)推進(jìn)宅基地使用權(quán)原始取得嚴(yán)格限于其集體成員的制度，嚴(yán)禁非集體組織成員原始取得宅基地使用權(quán)。因地制宜地嚴(yán)格確定宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把宅基地“供口”。二是實行宅基地階梯有償使用制度，對于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的宅基地實行低價有償使用，超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地實行階梯高價有償使用，嚴(yán)重超標(biāo)的宅基地實行懲罰性有償使用，以有效遏制已經(jīng)蔓延的超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地現(xiàn)象。三是實行宅基地有限制轉(zhuǎn)讓制度。宅基地是億萬農(nóng)民千百年來的安身生存之地，宅基地轉(zhuǎn)讓制度必須保障農(nóng)民的居住權(quán)，同時也必須受到基于國家和社會公共利益考慮的適度制約。為此，其上沒有建設(shè)設(shè)施的空閑宅基地只能在其集體組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓；購買他人空閑宅基地的集體成員必須既有宅基地面積不達(dá)標(biāo)，又有購入新宅基地后不超標(biāo)；附有建筑物的宅基地轉(zhuǎn)讓必須房地產(chǎn)同時轉(zhuǎn)讓，同集體組織成員享有優(yōu)先購買權(quán)；基于公共利益可以依法對宅基地實行有償征用。四是實行宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，將宅基地隱性市場顯性合法化，利用市場機(jī)制盤活宅基地的合理使用，實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。五是實行宅基地使用期限法定化，期限屆滿使用權(quán)原則上收回集體所有。集體給予成員的宅基地使用權(quán)帶有福利性，宅基地?zé)o期限使用會導(dǎo)致因家庭成員變動而在使用宅基地上的多寡不均，每隔一定期限給予收回調(diào)整有利于宅基地福利性使用的公平性，解決宅基地長期使用累計起來的一系列矛盾。六是制定集體土地利用總體規(guī)劃和實行土地用途政府管制。政府制定集體土地利用總體規(guī)劃和對集體土地用途實行管制，既要充分尊重所有權(quán)人即廣大農(nóng)民的意愿，嚴(yán)禁強(qiáng)制、干預(yù)和非法侵害農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)；又要科學(xué)規(guī)劃，使集體土地“物盡其用”、土地資源配置效率帕累托最優(yōu)。宅基地的使用必須符合其土地利用規(guī)劃和政府對土地用途的管制。

宅基地使用權(quán)制度的成功改革，既可以為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定農(nóng)民意識、思想和心理基礎(chǔ)，消除農(nóng)民對集體根深蒂固的思想不解放、無地恐懼、畏難和憂慮的思想屏障，又可以通過農(nóng)民在宅基地改革中的受益為集體土地所有權(quán)主體的重塑改造提供動力，還可以為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的難點、重點———集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革開辟道路，累積經(jīng)驗和增強(qiáng)改革信心。改革宅基地使用權(quán)制度是黨的十八屆三中全會的要求和任務(wù)，《決定》明確規(guī)定要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。上述分析可以勾勒出集體土地產(chǎn)權(quán)制度全面改革的路線圖：宅基地使用權(quán)制度改革是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步或突破口。宅基地使用權(quán)制度改革啟動后，可以適時啟動集體土地所有權(quán)主體的重塑改革，這是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第二步，也是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心點。集體土地所有權(quán)主體的重塑改革基本完成后，適時開展經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革，這是集體土地產(chǎn)權(quán)改革的難點和重點，它的成功與否，決定著集體土地所有權(quán)整體改革的成敗。當(dāng)然，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革事關(guān)億萬農(nóng)民的生存與發(fā)展，牽涉面廣、改革難度大、矛盾交織復(fù)雜，也事關(guān)我國新一輪全面深化改革的成敗、進(jìn)程和效果，所以各個階段的改革均須有相應(yīng)的配套制度、改革舉措等予以保障。

四、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的保障：配套措施

任何制度的改革都是對既有利益的重新分配，涉及眾多的利益主體，集體土地產(chǎn)權(quán)改革也不例外，即使合理的制度改革，也可能存在某些方面的短板，被部分利益主體所利用，因此，要使集體土地產(chǎn)權(quán)改革順利進(jìn)行并取得公平合理的社會效果，就必須建立起一套相關(guān)的配套保障制度，使改革的陽光普照到每一個相關(guān)主體身上。

（一）構(gòu)建和諧統(tǒng)一的集體土地制度體系集體土地產(chǎn)權(quán)改革是循序漸進(jìn)式的綜合改革，包括宅基地制度、所有權(quán)主體制度、建設(shè)用地制度、農(nóng)用地制度、地役權(quán)制度等等，這些集體土地制度的改革不能彼此割裂進(jìn)行，而必須統(tǒng)一頂層制度設(shè)計，使之和諧統(tǒng)一，形成科學(xué)體系，只有這樣才能按照前述的思路與路徑，分層有環(huán)節(jié)地有序推進(jìn)。構(gòu)建和諧統(tǒng)一的科學(xué)集體土地制度體系是成功完成這輪集體土地制度改革的必備條件。

（二）完善農(nóng)村社會保障體系集體土地產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)民群體的利益觸動最為巨大，同時作為弱勢群體，其利益能否得到保障，是集體土地產(chǎn)權(quán)改革成敗的關(guān)鍵，因此建立完善的農(nóng)村社會保障制度體系至關(guān)重要。完善的農(nóng)村社會保障體系，首先依賴于農(nóng)民幾千年來賴于安身生存的土地收益，要保障此輪集體土地制度改革的土地收益絕大部分歸于農(nóng)民群體，但土地收益分配機(jī)制并不能解決所有的農(nóng)民社會保障問題，這就要求國家在集體土地制度改革中，同步推進(jìn)建立新型、完善的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、基本養(yǎng)老保障體系以及社會保險體系等，以及城鎮(zhèn)化中因土地流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民的就業(yè)保障制度，并在子女教育問題上給予優(yōu)惠政策，使其能夠在失去土地之后實現(xiàn)自身造血功能，基本生活得以保障。農(nóng)民的社會保障資金可以由國家通過土地稅收獲取的資金，集體通過土地收益分配獲取的資金以及農(nóng)民通過土地收益獲取的資金三者的匯聚構(gòu)成，其目的是為征地農(nóng)民和失地農(nóng)民構(gòu)建規(guī)范、合理、多元的保障機(jī)制。

（三）弱化土地征收制度《土地管理法》規(guī)定：為了公共利益需要，國家可以依照權(quán)限和程序征收集體土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償。土地征收制度的本意和主旨是在社會公共利益確需使用集體土地時，國家不得以對集體土地所有權(quán)進(jìn)行的一種收購，且收購實行等價補(bǔ)償，即以同等價值置換土地所有權(quán)。但是在土地征收實踐中，征收的范圍無限擴(kuò)大，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的利益，甚至純粹的個人或企業(yè)私有利益也偽裝成“公共利益”，進(jìn)而以“征收”之名對集體土地蠶食，其結(jié)果是集體土地成為“征收”制度的“犧牲品”，農(nóng)民的集體土地利益通過“征收”途徑被合法竊取。由于征收制度本身設(shè)計的原生性缺陷———“公共利益”邊界沒有界定或界定的模糊，以及征收制度實際運行的制度異化，結(jié)果使得土地征收制度背離了其設(shè)計初衷和價值目標(biāo)。針對土地征收制度的異化及其危害，改進(jìn)的取向應(yīng)是完善制度設(shè)計，弱化其使用范圍，規(guī)范其運行機(jī)制：嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵，縮小“公共利益”的范圍，明確“公共利益”用地目錄，規(guī)范“公共利益”征地程序。從而使土地征收制度的運行回歸其制度本意和主旨，保護(hù)集體土地所有權(quán)，避免政府多征、亂征集體土地，依法必須征收集體土地時，要按土地市場機(jī)制給予農(nóng)民市場價補(bǔ)償，即“對非公益性用地則禁止采用國家強(qiáng)制的征收或征用方式，而應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民與用地單位自主自愿協(xié)調(diào)，由市場決定”。這樣就會打破國家對土地一級市場的壟斷，為集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場化改革開辟空間和通道，真正發(fā)揮市場在集體土地資源配置中的作用。

（四）加強(qiáng)集體土地的國家監(jiān)管和宏觀調(diào)控集體土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)之一是建立一個高效的土地流轉(zhuǎn)市場，但任何市場都有其自身不可克服的局限，改革過程中集體土地市場的建設(shè)，更易出現(xiàn)各種難于避免和預(yù)見的問題，因此，克服這些缺陷和問題就必須由國家即政府的加強(qiáng)監(jiān)督管理和宏觀調(diào)控來解決。國家必須首先制定土地利用總體規(guī)劃，確定集體土地的地塊用途；然后監(jiān)管集體土地利用規(guī)劃的實施，管制集體土地的用途；三要加強(qiáng)土地調(diào)查、土地評價和土地登記工作，做好監(jiān)管和調(diào)控的基礎(chǔ)工作，共同構(gòu)筑完善的監(jiān)督管理機(jī)制。面對土地流轉(zhuǎn)帶來的巨大利益誘惑和耕地總量控制之間的矛盾，為防范農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，嚴(yán)守18億畝耕地總量控制紅線，政府應(yīng)根據(jù)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，還可考慮設(shè)計新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，確保用途管制制度得到落實。

作者：南振興陳果南茜單位：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院

第二篇

一、明確農(nóng)民保障土地權(quán)益，界定清楚集體所有權(quán)的存在形態(tài)及權(quán)利界限

我國目前的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度必須逐步將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明確到農(nóng)民人頭，實現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸價值法則，明確農(nóng)民集體所有權(quán)的存在形態(tài)及權(quán)利界限，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，給農(nóng)民以土地生產(chǎn)的安全感，更好地實現(xiàn)農(nóng)村土地的綜合效益。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄稇椃ā芬?guī)定了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的最終所有權(quán)指向模糊，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)殘缺問題。農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須在法律上明確農(nóng)民對土地的最終所有權(quán)。保障農(nóng)民對集體土地進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，集體土地的管理者只是人，農(nóng)民可以依照民主程序行使其作為委托者的權(quán)利，而其行為必須接受農(nóng)民的監(jiān)督，必須向集體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)。

二、盤活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營效益

要想大力推進(jìn)我國農(nóng)村和諧社會建設(shè)步伐和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，就要實現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)交易市場化。集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”是2008年中共十七屆三中全會實行針對農(nóng)用地提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場改革目標(biāo)的宣傳口號。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，逐步縮小政府行政征地的范圍，將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地，農(nóng)村集體公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地，可以劃入土地使用權(quán)，原有經(jīng)營性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，可以出讓、出租土地使用權(quán)，以此來吸引社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營效益。

三、做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作

黨的十七大《決定》明確提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。十七屆三中全會要求進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)，確保農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)性工作，也是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的前提就是要培育農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，這就要求嚴(yán)格土地用途管制。確權(quán)登記頒證農(nóng)村的三塊地，承包地、宅基地，農(nóng)村集體建設(shè)用地，使農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益受法律保護(hù)。

四、改變現(xiàn)行額補(bǔ)償機(jī)制，打破政府利益驅(qū)動

要打破政府的利益驅(qū)動。在征地過程中，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對土地增值、預(yù)期收益等沒有充分考慮，僅僅是對土地的‘表面’價值的補(bǔ)償，最常見的是地方政府往往以低的價格從農(nóng)民手中獲得農(nóng)村建設(shè)用地，轉(zhuǎn)手后又用城市建設(shè)的市場價格高價售出，要想穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就要合理規(guī)范農(nóng)村集體土地增值收益分配機(jī)制，按照被征土地的未來價值，估算被征地農(nóng)民應(yīng)得的利益，并進(jìn)行合理的補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，做到農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地同權(quán)，公平的保障農(nóng)民在土地上的合法財產(chǎn)權(quán)利，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁方政府以地生財或以地套現(xiàn)，使得農(nóng)民被動上樓，避免農(nóng)地搭車入市，被城鎮(zhèn)化。應(yīng)當(dāng)依托市場，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，構(gòu)建土地收益分配機(jī)制，明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，增值收益用途，促使土地依法流轉(zhuǎn)。讓農(nóng)民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，最大限度地保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，以分享土地流通收益市場化的成果。同時要注意增加農(nóng)民收入，不光要增加勞動性收入，還要考慮在法律上和政策上允許的前提下鼓勵農(nóng)民以土地為資本參與農(nóng)地市場化，將土地級差收益的一部分留給農(nóng)民，讓農(nóng)民切實得到實惠。還應(yīng)當(dāng)通過改善公共服務(wù)，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，賦予并依法保障農(nóng)民受益權(quán)，實現(xiàn)土地收益的合理分配。

五、下大力氣帶動農(nóng)村集體土走向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營道路

資本的社會積累、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展，要求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上更規(guī)范、更科學(xué)的道路。這就需要盤活農(nóng)村土地資源，用土地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，合理發(fā)揮資源潛能，用現(xiàn)念知識來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)勞動力、土地、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素的整合，解放生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)民的積極性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的雙贏。

六、創(chuàng)新農(nóng)村金融體系，解決融資難的問題

在中國當(dāng)代農(nóng)村，正規(guī)的金融信貸只能滿足約1/3的農(nóng)村集體土地資金需求，其余需求要依賴民間非正規(guī)金融才能得以解決。金融服務(wù)的不對稱和嚴(yán)重滯后，成為制約農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，這就需要創(chuàng)新金融工具，解決農(nóng)村發(fā)展的融資問題，充分體現(xiàn)金融政策對農(nóng)村土地資本的積極影響。以資本為紐帶通過制度安排使土地資產(chǎn)實現(xiàn)資本化，克服狹隘地域性的個人局限，鼓勵民間資本進(jìn)入，讓抵押、擔(dān)保、信托、貸款等金融工具通通活躍起來，豐富人與土地、人與人之間的全面依存、相互補(bǔ)充的和諧關(guān)系，使財富的分配能夠在不同階層的成員之間尋找平衡。八、結(jié)語上述文章是對中國農(nóng)村集體的發(fā)展方向和總體思路做的一些探討和研習(xí)，如有不當(dāng)之處，歡迎提出寶貴意見。

作者：吳春廣單位：上海中財期貨有限公司