國家公園屬性與國家公園體制的研究范文
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《林業建設雜志》2014年第三期
1.1國家公園是保護區的一種類型，主要目的是自然生態系統保護主要目標或結果是保護自然的區域就是保護區（protectedarea，也有翻譯為保護地、保護區域的，IUCN正式出版物稱為保護區），IUCN對保護區的定義是：“保護區是明確界定的地理空間，經由法律或其他有效方式得到認可、承諾和管理，實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護”（Thedefinitionofaprotectedarea:Aclearlydefinedgeographicalspace,recognized,dedicatedandmanaged,throughlegalorothereffectivemeans,toachievethelong-termconservationofnaturewithassociatedecosystemservicesandculturalvalues.）世界上有各種類型的保護區，各國稱謂都不一樣。僅在我國，就有自然保護區、森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、沙漠公園、地質公園、海洋公園、水源保護區、國家公益林保護區、風景名勝區（其中風景名勝區經常依附于其他類型保護區而存在）等各類保護區。為了便于交流，IUCN在1994年出版了保護區分類標準，被世界各國所廣泛采用。通過全球協商，世界自然保護聯盟在2008年10月的世界自然保護大會了世界自然保護聯盟保護區管理分類體系的新指南，2013年在2008年的基礎上補充了新的內容再版。作為國際保護區的“共同語言”，該體系雖然不是強制性要求，但已得到了世界各國的廣泛采納和運用。我國的保護區分類體系也可參照此類別體系，建立和國際接軌的保護區分類系統，以便于交流合作。“國家公園”在IUCN保護區分類體系劃分的六個類型中屬于第二類，是指把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程及其包含的物種和生態系統特征，同時，提供精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀的機會。按照IUCN的保護區分類標準，國家公園的基本特征是大面積的完整自然生態系統，首要目標是保護自然生物多樣性及其構成的生態結構和生態過程，在保護核心區和嚴格控制訪客數量的前提下，開展環境教育和休閑旅游。在IUCN的保護區分類體系中，國家公園屬于保護區的范疇，是保護區體系中的一個非常重要的類型，不屬于供游人游覽休閑的“城市公園”，也不是主要用于旅游開發的“風景旅游區”。盡管每個國家對國家公園的定義都不盡相同，我國的自然保護區按主要保護對象分為三大類九個類型：但都把保護自然生態系統放在首要位置。IUCN的保護區指南將二類保護區表述為：“生態系統保育和保護，例如國家公園”（ecosystemconservationandprotection，i.e.nationalpark)，這足以說明，國家公園是生態系統保護區的觀點得到了國際上的公認。
1.2我國的自然保護區并完全不等同于IUCN的嚴格自然保護區有人把我國現行的自然保護區完全等同于第一類，即嚴格自然保護區，這也是不準確的。我國的自然保護區借鑒前蘇聯經驗，自1956年開始建立，歷經50多年獨立發展，已經形成了不同于前蘇聯的，具有中國自身特色的自然保護區體系，其中吸收了歐美國家的國家公園特征。事實上，最初以保護自然生態和景觀的國家公園經過100多年的發展，也在向保護生物多樣性為主方向發展，而我國的自然保護區也在向國家公園方向趨同，強調科研宣教功能，允許在實驗區開展生態旅游和社區發展。我國根據自然保護區的價值和在國際國內影響的大小，將自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區，總體分為國家級、省級、市級、縣級4級自然保護區。目前的2669處各級各類自然保護區中，對照IUCN的分類標準，可以發現我國的各類自然保護區，許多都可以對應到IUCN分類的6類中，其中，國家級自然保護區的一部分有嚴格自然保護區的特征，另外一部分符合國家公園標準和特征，但沒有按照國家公園來管理。大部分省、市、縣級自然保護區則可以對應到上述IUCN分類體系物種棲息地、資源保護地等其他5類保護區。除了自然保護區，我國的保護區類型還有森林公園、濕地公園、國家公園、風景名勝區、地質公園、海洋公園、沙漠公園、水源保護區、天然林保護區、國家重點公益林保護區等，形成了以自然保護區為主體的保護區集合，這里面也有一部分符合國家公園特征，可以按照國家公園來管理，其余的則具有其他4類特征。
2明確建立國家公園體制的目的和意義
2.1強化生態系統保護，緩解我國保護與發展的沖突問題針對我國目前資源約束趨緊，生態系統功能下降，發展和保護的矛盾突出的現實，有必要強化生態系統保護。通過建立國家公園體制，緩解保護與發展的矛盾，以建立科學的自然保護體制為目的，完善保護區體系，提升中國自然資源保護管理水平，促進中國生態文明建設體制改革。
2.2彌補國家公園在中國大陸保護區中的缺失我國目前的保護區以自然保護區為主體，此外，還有森林公園、濕地公園、國家公園、風景名勝區、地質公園、海洋公園、沙漠公園、水源保護區、天然林保護區、國家重點公益林保護區等類型。截至2012年底，我國已建成的自然保護地包括2669處自然保護區、962處風景名勝區、2747處森林公園、298處國家濕地公園、218處國家地質公園、518處國家級水利風景區，以及大量水源保護地和自然保護小區。這些保護區類型較為復雜，都是各部門、各地分別建立的，地理分布不均衡，結構不合理，沒有進行系統設計，只能說是保護區的集合，不能說形成了完整的、明確的保護區體系。在這些保護區中，沒有國家公園這樣一種既保護生態系統又通過展示其核心資源，能夠較好地解決保護和利用矛盾的保護區模式。在中國建立國家公園，能夠彌補我國在國家公園這一保護區類型上的缺失，更好地和國際接軌。
2.3解決保護區交叉重疊的矛盾和問題目前我國的各類保護區地域存在重疊，權責存在交叉，導致保護管理效率下降，建立國家公園，有利于建立以資源產權為主體的管理體制，解決現實存在的矛盾和問題，破解中國自然資源保護多部門監管困境，實現“一區一主，一園一法”，提高保護成效。
2.4整合各類保護區，保證生態系統完整性一個山頭，山上是自然保護區，山下是森林公園，東面是這個市縣，西面又屬于另外的行政單位，南面有地質公園，北面還有濕地，還可能戴著風景名勝區的帽子，完整的生態系統被人為破碎化。建立國家公園，能夠將碎片化、孤島化的生態系統通過國家公園的整合作用連接起來，形成大面積的完整的生態系統，提高保護成效。
2.5解決中國自然資源保護資金不足的困擾目前，只有國家級自然保護區的基本建設投資由國家投入，省級及以下的自然保護區投入參差不齊，西部地區投入嚴重不足，經濟發達的東部地區往往擔心保護區對經濟發展造成限制，對建立自然保護區積極性下降。森林公園等其他類型保護區，投入就更少。國家公園建設作為國家生態安全的舉措，必然會站在國家戰略高度，由公共財政來保證建設投入和運行費用，從而從根本上解決自然保護資金不足的問題。
2.6調動地方政府的自然保護積極性一段時期，地方政府認為建立大面積的自然保護區能夠得到上級投資，隨著自然保護區嚴格的管理在一定程度上限制了經濟發展，自然保護區被視為包袱和限制，地方對建立自然保護區的積極性嚴重下降，要求調整自然保護區范圍，甚至取消自然保護區的情況紛紛發生。自然保護區體現了全民的公共利益，確實也對地方經濟發展形成了限制。國家公園這樣的保護區模式不僅能保護自然生態，又能發揮頂級自然資源產生的吸引力，帶動地方經濟發展，這樣能夠調動地方積極性，把國家利益和地方利益結合起來，促進自然保護事業發展。
3建立國家公園的基本條件
3.1資源條件國家公園內應具備資源的國家代表性，擁有具有國家或國際意義的核心資源。應至少符合以下要求中的一項：——具有全球或全國同類型自然景觀或生物地理區中有典型代表性的區域；——具有高度原始性的完整的生態系統，生物多樣性豐富程度位于全國前列，或者是某個特殊物種的集中分布區域；——具有全球或全國意義的地質地貌景觀，代表地質演化過程的地質構造形跡、或具有重要地位、保存完好的古生物遺跡的區域；——具有全球或全國重要歷史紀念意義，或區域生態文明特征鮮明，能很好地展示人類與自然環境和諧共處與發展的例證，具有重大科研、教育價值的生態文明資源集中的區域。
3.2適宜性條件（1）面積適宜性應有足夠的滿足國家公園發揮其多種功能的區域范圍。以自然資源為核心資源的國家公園的總面積不小于10000hm2，包含完整的生態系統，最好包括一個完整的地理單元，如山系、水系。（2）可觀賞性和游憩適宜性在保護的前提下，國家公園內應能劃出具有獨特的觀賞和體驗價值的區域，用于開展游憩、科普、公眾教育等活動。（3）資源管理與開發的適宜性國家公園的建立應有利于保護和合理利用區域內的自然和人文資源。同時，應對社區居民的生產生活與環境條件的改善有促進作用。（4）范圍適宜性國家公園在區域上應相對集中連片，其邊界易于識別和確定。劃入國家公園的土地利用類型應適合于資源的保護和合理利用。（5）類型適宜性擬建國家公園的核心資源與已建國家公園的核心資源有明顯的異質性。
3.3可行性條件管理目標的可靠性，確保核心資源在成為國家公園后得到完整保存或增強。國有產權的主體性，資源權屬清楚，不存在權屬糾紛，國有土地、林地面積應占國家公園總面積的60%以上，擬建國家公園涉及其他保護區類型的，應整合到國家公園中來，實現“一區一主”。可通達性，國家公園能夠進入，交通、通訊、能源等基礎設施條件應能滿足國家公園建設管理與經營的需要。社會環境協調性，國家公園應與區域社會、經濟和文化發展規劃相協調，并能妥善解決與其它產業布局以及國家重大基礎設施建設的沖突，具備良好、穩定、安全的旅游市場和環境。地方的積極性，當地政府和社區居民對建立國家公園積極支持態度。
4國家公園的典型特征
除了國家公園的基本條件外，還要理解國家公園的幾大典型特征。
4.1國家代表性國家公園的資源應具有全球或全國意義，是自然和人文資源的典型代表。資源條件不具有代表性和典型性的區域不應劃為國家公園。且全國的國家公園資源特點應具有異質性，不能一哄而上，遍地開花，人為地降低了國家公園的價值。
4.2自然保護屬性盡管各國對國家公園的定義和管理模式都有所不同，但共同的一點是，都認同國家公園的自然保護屬性。國家公園本質上以生態保護為主要目的，兼有經濟、文化、政治、社會建設等次要特征，生態建設才是主要的。那種以開發旅游、發展經濟為主要目的，把國家公園當成是打造旅游景區的認識是有偏差的。
4.3國有性國家公園必然是國有的。國家公園應具有依法設立的、獨立的管理機構，具有獨立執法能力。國家公園內的土地及各種資源應完全是權屬清楚的國有土地和國有資源，對于具有高保護價值的集體土地可以采取贖買、置換、長期租用、穩定補償等形式解決好土地的所有權或使用權，確保國家公園土地權屬的國有性。明確國家公園土地和資源的國有性質對避免今后國家公園的管理出現權屬爭議問題極其重要，沒有以國有為主體的土地權屬，就達不到建設國家公園的基本條件。
4.4公益性國家公園為公共利益而設，為全民提供公共生態產品，是一個非營利性的，公益性的保護區。能夠提供人民開展精神享受、休閑游憩活動，強調公眾教育功能，提倡公眾參與。體現在提供國家公園這類生態產品給全民享受，由國家公園產生的生態效益、社會效益，是一種民眾的生態福利，國家公園頂級資源產生的感染力能夠為民眾帶來精神文化享受，國家公園展示的高貴品質形象能夠讓民眾產生愛國主義情懷，增強國家認同感。
4.5全民性國家公園體現全體人民的利益，具有全民性。國際上也強調游憩的公平性和全民性，但一直有爭議，除了地廣人稀的發達國家如美國、加拿大、澳大利亞和俄羅斯，有強大的財政投入，才能保證國家公園的無門票或者低價門票，大多數國家的國家公園由于投入不足或是過度旅游，也會出現國家公園管理不善而產生環境質量下降的問題，結果和國家公園建立的保護目標相悖。有的國家并不贊成用高票價作為控制游客數量的手段，但也通過預約來控制訪客數量，以確保國家公園的環境質量不下降，這實際上也是對大眾游客的一種限制。就我國而言，國家公園的主要目標是通過保護生態系統而確保生態產品的公平性，而不是游憩這樣的次要目標的全民性。因此，國家公園的游憩是生態旅游而不是大眾觀光旅游，國家公園的全民性體現在間接的生態效益和社會效益方面。
4.6國家主導性國家公園必須由國家建立，由國家制定標準，由國家立法保障，由國家統一規劃，經國家批準，由國家投入建設運營，由國家管理和維護。地方無權擅自掛牌建立“國家公園”，已經試點并達到標準的，由國家經過程序進行確認。
4.7科學性國家要在充分研究的前提下，建立科學的國家公園體系。國家公園的建設應在科學的本底調查基礎上開展科學的總體規劃，制定科學合理的發展目標，明確管理范圍，進行科學的功能分區，并科學制定發揮國家公園各項功能的措施和項目，指導國家公園的健康發展。國家公園在作為科學研究、科普宣教基地的同時，也需要進行科學合理地利用，以確保可持續發展。
4.8可持續性國家公園必須進行有效的保護管理，使當代和后代的公民都有享受它們的機會。
4.9非商業性國家公園不以經濟效益最大化為目標，只能通過國家公園資源的非消耗性利用，非損傷性獲取利益，獲取的利益也要回饋社區或者返還作為國家公園保護管理。
4.10生態系統的完整性國家公園的生態系統必須是完整的，這就要求國家公園不能以行政區劃為依據來劃定，而是以自然生態系統的完整性作為主要指標來劃定。因此，國家公園范圍應該是以地理單元為基礎，比如說以山系、水系，確保核心資源被完整保護。
5如何建立國家公園體制
5.1明確建立國家公園體制的目標
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“建立國家公園體制”在生態文明建設部分提出，說明了建立國家公園體制的主要目的是生態文明建設。建立國家公園體制，主要目的不是為了發展經濟，開發旅游，而是為了更好地保護自然生態環境。建立國家公園體制，確實需要建設和國際接軌的國家公園這一保護區類型，但絕不僅僅是為了建立幾個國家公園這么簡單，而是為了推動自然保護體制改革，完善中國保護區體系，建立科學的生態文明建設體制。“建立國家公園體制”是一項改革舉措，要通過建立國家公園這一改革契機，借助建立國家公園體制的整合作用，建立以地理單元為單位的完整生態系統保護區，理順管理關系，重構我國科學的保護區體系，最終建立完善的中國自然保護管理體制。
5.2完善國家公園體制的頂層設計
做好“頂層設計”是指導我國國家公園有序健康發展的充分必要條件。要從頂層設計著手，厘清概念、明確定位，避免一哄而上，從一開始就把國家公園建設納入科學化、規范化的軌道。
5.2.1構建自然保護法律體系為了保證國家公園的健康、持續發展，按照十八屆三中全會建設生態文明制度和國家公園體制的要求，梳理和分析現行法律、行政法規、部門規章等與自然資源保護相關的法律規范，進一步修訂完善我國的自然保護法律體系。研究國家層面的《保護區法》，制定《國家公園管理條例》，修訂《自然保護區條例》。各省結合地方實際情況，制定省級層面較為完善的國家公園法律法規體系。每個國家公園針對保護對象的不同，制定有效的管理措施，不同類型的國家公園制定不同的管理辦法，實現“一園一法”，提高保護和管理成效。
5.2.2理順國家公園的管理體制國家公園的國家主導性和國有性決定了國家公園必須由國家批準，由國務院委托的綜合管理機構進行統一協調。國家公園的科學性決定了其專業性，決定了國家公園需要由專業部門來具體管理。國家公園有極其豐富的資源，需要進行科學的調查和研究，需要發揮專業部門的作用，進行科學的管理。所以，我國的國家公園管理體制宜采用“統一協調+專業管理”的管理模式。以林業部門為例，林業部門是我國自然生態系統恢復建設和保護的主體，在開展國家公園體制建設方面具有明顯的優勢。建設國家公園勢必依托典型的森林、濕地、荒漠和野生動植物棲息地而建。林業部門管理著45.6億畝林地、8億畝濕地、8.3億畝沙地，在這些地域中已經形成了一個比較完善的全國自然保護體系，林業部門經過近60年的建設，現已建立自然保護區2163處（經國務院批準的國家級自然保護區325處），總面積為1.25億公頃，占國土陸地面積的13%，占全國自然保護區總數的81%、面積的84%，是我國自然保護區建設的主體；建立森林公園2855處（國家級森林公園764處）、濕地公園697處（國家級濕地公園429處）、沙漠公園10處。這些自然保護區域，已占國土陸地面積的14.78%，基本涵蓋了我國森林生態系統、濕地生態系統、荒漠生態系統和珍稀野生動植物的主要分布地，具有最潔凈的自然環境、最珍貴的自然遺產、最優美的自然景觀、最豐富的生物多樣性和最關鍵的生態平衡要素，這些是建立國家公園體制的最有利條件和最有力支撐。林業部門有完善的科研、規劃、執法管理體系和隊伍，已經在云南開展的國家公園建設試點，取得了的成效，積累了經驗。因此，林業部門應該發揮在生態建設方面的主體作用，在國家公園建設方面的帶頭作用，以自然保護區和森林公園、濕地公園等為基礎建立國家公園，履行國家公園建設和管理的主體責任。除了林業部門，國土地質、海洋、農業、水利等部門也可以在國務院綜合部門的協調下，在各自專業領域發揮國家公園建設和管理職能。具體的國家公園，必須實現“一園一主”，徹底改變“一區多主”的混亂局面。一個國家公園，只能有一套管理機構和人員代表國家行使國家公園管理職能。國家公園不要再加掛其他牌子，已經加掛的，只能作為伙伴單位進行合作，不能凌駕于國家公園之上。
5.2.3明確國家公園的投入體制和人力保障投入和人力上的保障是確保國家公園公益性的重要前提。作為一項中央事權管理的公益性事業，在財政保障上，應建立以國家財政為主的投入機制。必要的保護管理設施，由國家投資建設，國家公園的運行費用，由中央財政撥款予以保障。門票或特許項目收入，以及接受的捐贈，實行收支兩條線，用于資源保護建設及環保宣傳教育支出。在人力資源管理上，應以中央編制為主，配備管理人員，負責國家公園的建設和管理。國家公園的經營機制實行“管經分離，特許經營”，管理權與經營權分離。管理者是國家公園的管家或服務員，不能將管理的自然資源作為生產要素盈利，不直接參與國家公園的營利活動，要對國家公園內的特許經營單位具有絕對的管理能力。
5.3編制全國國家公園建設規劃我國人多地少，現有保護區已經占到國土面積的18%，在現有保護區外，已經很少能找到大面積的原始自然生態系統來建立國家公園，國情決定了我國的國家公園建設只能在現有保護區中選擇。因此，要認真評估和梳理現有保護區，對其進行調查、分析和評價，把符合國家公園特征的保護區選擇出來，編制好國家公園發展規劃。科學理智地明確國家公園的數量等級，借助建立國家公園體制的契機，完善和構建我國科學合理的、與國際接軌的保護區體系，實現分類、分級的精細化管理。中央政府在完善國家公園體制頂層設計的同時，可同步主持編制全國性的國家公園建設規劃，制定國家公園發展計劃，解決國土空間格局優化問題。省級政府在國家統籌下開展本省國家公園建設規劃，分階段進行具體的國家公園規劃工作。依托符合國家公園管理目標的現有保護區，考慮生態系統完整性，將需要的其他類型保護區納入其中，建設成大范圍的完整的國家公園。優先在國有土地集中區域，如國有林區進行選擇，以地理單元如山系和水系為主體，率先建立，以求突破。按照全國主體功能區規劃，對攸關國家生態安全的重點區域和生態極其脆弱的敏感地帶，優先建立國家公園。
5.4建立國家公園標準體系完善的技術標準體系是國家公園規范化建設的重點。例如，我國自然保護區在發展歷程中了系統的技術規范和規程，規范了自然保護區的建設和管理工作。云南省相繼制定了關于國家公園的8項地方推薦性標準，指導了國家公園試點建設工作規范、有序地推進。借鑒自然保護區以及云南省建設試點的經驗，在充分研究的基礎上，盡快建立、健全國家層面的國家公園技術規范，明確國家公園概念，制定國家公園標準，構建立體化、多元化、科學化、合理化的國家公園技術標準體系，使國家公園的建設和管理工作更加科學、規范。
5.5明確國家公園的建立程序在現有保護區中或保護區之外的區域申請建立國家公園，國家需明確國家公園申請建立的程序，確定申報資格、申報步驟、申報材料要求、評審方式、審核報批等。
6結語
建立國家公園體制是推動建立我國自然保護體制的重大機遇，要加強國家公園發展戰略研究，做好頂層設計，充分發揮專家作用，形成國家公園建設科學機制，在云南省試點成功的基礎上，擴大和深化試點，總結經驗，編制國家公園發展規劃，出臺技術規范，推動保護區立法，推進國家公園“一園一法”，防止一哄而上，推動我國國家公園健康有序發展，開創我國自然保護事業的新局面。
作者：唐芳林單位：國家林業局昆明勘察設計院
