灰色權(quán)力的成因及其治理范文
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《科學(xué)社會(huì)主義雜志》2014年第二期
“灰色權(quán)力”是指借助公權(quán)力的影響力，通過子女、配偶、親戚或朋友等，在市場中或者暗地里，通過權(quán)力的運(yùn)作對稀缺資源的獲取、倒賣，進(jìn)行資本運(yùn)作，或者不公平交易等，以獲得巨額利益的權(quán)力行為。①“灰色權(quán)力”的主要表現(xiàn)有:無視規(guī)定，隨心所欲用人;用權(quán)唯我獨(dú)尊;財(cái)物兼收并蓄;消費(fèi)包羅萬象。灰色權(quán)力的危害巨大，主要有:
1、損害國家利益，阻礙了真正市場經(jīng)濟(jì)的形成和完善。灰色權(quán)力的存在，在一定意義上扭曲著市場配置資源的規(guī)則、過程和整體格局，影響市場配置資源作用的正常發(fā)揮。這種以權(quán)力配置資源為特征的現(xiàn)象的發(fā)展蔓延，有可能導(dǎo)致市場的變形，為權(quán)力經(jīng)濟(jì)、權(quán)貴經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生提供可能。
2、有損黨的威信和政府形象，破壞黨群關(guān)系。灰色權(quán)力的存在，消磨黨員的意志，瓦解黨的隊(duì)伍，破壞黨同群眾的血肉聯(lián)系。灰色權(quán)力，使黨群干群的魚水關(guān)系漸變?yōu)椤坝退P(guān)系”、“水火關(guān)系”，不利黨群干群關(guān)系的和諧發(fā)展。
3、灰色權(quán)力腐蝕了社會(huì)的良好風(fēng)氣，干擾了社會(huì)的公平正義。有的領(lǐng)導(dǎo)憑借權(quán)力不合理、不合法地侵占公共資源，肆意獲取灰色利益，破壞了競爭規(guī)則，削弱了社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。灰色權(quán)力拉大了“四大差距”(即城鄉(xiāng)、貧富、行業(yè)、地區(qū)差距)，由于灰色權(quán)力的橫行，也加快社會(huì)財(cái)富向少數(shù)人和少數(shù)家庭集中。②
4、灰色權(quán)力阻礙了體制機(jī)制的創(chuàng)新。制度體制創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，而特權(quán)階層為了保持原有分配格局，繼續(xù)維持自身社會(huì)地位、政治特權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益等既得利益，會(huì)千方百計(jì)利用自己強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力影響公共政策，采取手段阻礙體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)而影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。
5、灰色權(quán)力阻礙了可持續(xù)發(fā)展。為政績、為利益，“拍腦袋”決策的面子工程、形象工程、獻(xiàn)禮工程等造成了經(jīng)濟(jì)損失。有的領(lǐng)導(dǎo)只管自己精彩開張，不管后任如何收場，“破壞生態(tài)環(huán)境、攫取有限資源”的發(fā)展不同程度存在。
6、灰色權(quán)力惡化了人才環(huán)境。受領(lǐng)導(dǎo)灰色權(quán)力的影響，不少人熱衷于當(dāng)大官以求謀得更多的灰色利益，把鉆營提升當(dāng)作主攻方向，結(jié)果造成不屑靜下心、沉下身來學(xué)習(xí)本領(lǐng)、狠抓生產(chǎn)、研究項(xiàng)目、謀劃戰(zhàn)略、思考方向，能者上、庸者下的人才環(huán)境遭到破壞。
二、灰色權(quán)力的成因
1、封建思想觀念影響。中國具有兩千多年的封建史，“官本位”思想在人們的頭腦中根深蒂固，有了官就有了權(quán)力，有了權(quán)力就有利可圖，產(chǎn)生灰色的權(quán)力觀。一是封建觀念對權(quán)力來源的認(rèn)識(shí)，形成灰色的權(quán)力觀。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為權(quán)力來源于自己的奮斗，因此掌權(quán)后利用權(quán)力謀取灰色利益封妻蔭子，理所當(dāng)然;有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為權(quán)力來源于上級(jí)，是領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)自己，掌權(quán)了就得知恩圖報(bào)，為領(lǐng)導(dǎo)及其親人謀取利益;有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己權(quán)力的獲得，源于對領(lǐng)導(dǎo)的投資，有了權(quán)力，自然索取回報(bào)收回投資。二是封建觀念對權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，形成灰色的權(quán)力觀。把公權(quán)當(dāng)作私權(quán)，如入“干股”，利用自己的權(quán)力直接謀取灰色收入。三是封建觀念對權(quán)力作用的認(rèn)識(shí)，形成灰色的權(quán)力觀。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為權(quán)力是控制下屬和群眾的工具，靠它展示自己的榮耀和地位，靠它撈取政績不斷晉升。③
2、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不健全。一是權(quán)力太集中。在政黨權(quán)力體系內(nèi)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于黨委會(huì)，特別是常委會(huì)的權(quán)力過分集中;在國家權(quán)力體系內(nèi)，行政權(quán)強(qiáng)位、司法權(quán)弱位、立法權(quán)虛位;在單位權(quán)力體系內(nèi)，實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)班子成員各有“分工”，但在某些地方和單位卻是一把手負(fù)責(zé)制，“一把手絕對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他手沒有真理”，出現(xiàn)“開大會(huì)解決小問題、開小會(huì)解決大問題、不開會(huì)解決關(guān)鍵問題”的怪現(xiàn)象。④二是制度不規(guī)范。有的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題存在已久，但在重要領(lǐng)域內(nèi)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上還存在制度空白，相應(yīng)的制度沒有及時(shí)建立。有的制度只有原則性規(guī)定，缺少具體實(shí)施措施，可操作性較弱。⑤
3、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善。對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是有章可循的，既有專門的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，還有人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等，但事實(shí)上這些監(jiān)督制度較空乏不夠具體，好些乏力無效流于形式。“上級(jí)監(jiān)督較遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督較弱、下級(jí)監(jiān)督較難”的現(xiàn)象仍然存在。在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，灰色權(quán)力得以淋漓盡致地發(fā)揮。
4、懲處力度不嚴(yán)厲。行政首長因重大安全事故被追究責(zé)任的屢見不鮮，但因鉆制度空子行使灰色權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)而被追究責(zé)任的比例不高，黨委書記因?yàn)辄h風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)不力而被追究責(zé)任的更少。沒有追究，責(zé)任制的實(shí)效性和權(quán)威性也就無從談起。灰色權(quán)力游離于法度之外，有的暫時(shí)缺乏具體的定性量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同部門在對查處案件的標(biāo)準(zhǔn)把握上存在分歧，執(zhí)法尺度不一，削弱了打擊的力度;有的雖然有規(guī)定，但懲處力度不夠，以紀(jì)代罰、以罰代刑、量刑畸輕以及違法減刑、假釋、保外就醫(yī)等問題還不同程度存在，因?yàn)榈惋L(fēng)險(xiǎn)，高回報(bào)，讓行使灰色權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)“得”遠(yuǎn)大于“失”，致其心存僥幸、肆意妄為。
三、灰色權(quán)力的治理
(一)牢固樹立正確的權(quán)力思想觀十八大提出“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”，貫徹落實(shí)十八大精神，必須破除領(lǐng)導(dǎo)的灰色權(quán)力思想和權(quán)力慣性。一是加強(qiáng)黨性錘煉。領(lǐng)導(dǎo)濫用灰色權(quán)力是理想信念缺失的表現(xiàn)，必須通過堅(jiān)持不懈的黨性錘煉樹立正確的權(quán)力思想觀。通過強(qiáng)化宗旨意識(shí)，使領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)做到講黨性、重品行、做表率，正確對待權(quán)力，不損公肥私、不損民利己，過好權(quán)力關(guān)、金錢關(guān)。黨性端正了、純潔了，行使權(quán)力時(shí)自然能“心系發(fā)展、情系百姓”。⑥二是加強(qiáng)思想改造。首先，權(quán)力是人民的信任，應(yīng)感恩于人民。無論是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的提名，還是組織考查、任命，都是選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的組織程序，人民群眾才是權(quán)力的真正授予者，一定要感恩于人民，不辜負(fù)人民的信任，自覺克服“官本位”思想的影響，摒棄灰色的權(quán)力觀。其次，權(quán)力是人民的委托，應(yīng)奉獻(xiàn)于人民。人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的授予實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了授權(quán)主體與客體的一種政治契約關(guān)系，這種權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種公共權(quán)力，掌握和行使這種權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是對人民的一種奉獻(xiàn)，是對人民委托的忠誠執(zhí)行。再次，權(quán)力是對人民的責(zé)任，應(yīng)服務(wù)于人民。在社會(huì)主義國家，官權(quán)民授，權(quán)責(zé)對等，有一分權(quán)力就有一分責(zé)任。用人民賦予的權(quán)力為人民服務(wù)，是掌權(quán)者應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。⑦三是真正做到執(zhí)政為民。認(rèn)清權(quán)力的來源、性質(zhì)和作用，增強(qiáng)制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識(shí)。不斷創(chuàng)新和改進(jìn)教育方式，不斷凈化領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力思想。
(二)完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制一是制度管權(quán)，以用權(quán)公開促進(jìn)透明。吸收近幾年權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)與權(quán)限，合理劃分、科學(xué)配置黨政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。力爭隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化，保證用權(quán)公開透明，反對“用人一言堂”，治理花錢“一支筆”，杜絕“決策一張紙”，增強(qiáng)民主決策中的透明度。陽光是最好的防腐劑，權(quán)力公開要與政務(wù)、黨務(wù)、財(cái)務(wù)公開相結(jié)合，要與構(gòu)建便民利民服務(wù)體系相結(jié)合，要與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，確保權(quán)力公開透明的正確行使。二是制度管人，用制度編制“籠子”。落實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的要求，同時(shí)借鑒新加坡、香港、美國等治吏經(jīng)驗(yàn)，讓公務(wù)員能夠有尊嚴(yán)地生活，并且有充足的退休后的生活保障，但與此同時(shí)，公務(wù)員必須遵紀(jì)守法、安守本分，一旦徇私枉法，不僅可能身陷牢獄之災(zāi)，而且可能失去退休后的全部年金，為避免得不償失，防范濫用灰色權(quán)力。并借鑒古代較為成功的監(jiān)督百官的制度設(shè)計(jì)，抓好工程預(yù)算和招投標(biāo)、用人、將政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給個(gè)人等方面具有自由裁量權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約制度建設(shè)，形成環(huán)環(huán)相扣的制度體系和無縫隙的制度鏈條，用制度編制權(quán)力的“籠子”。三是建立健全規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度體系。第一，逐步建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置體系。在政黨權(quán)力體系內(nèi)，應(yīng)通過界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的職能分工和結(jié)構(gòu)關(guān)系來保證權(quán)力行使的相對獨(dú)立，形成領(lǐng)導(dǎo)班子成員內(nèi)部相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)系統(tǒng)，對直接掌管人財(cái)物等高風(fēng)險(xiǎn)部門和崗位的權(quán)力進(jìn)行限制，壓縮和規(guī)范各種權(quán)力的自由裁量空間，通過實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制來優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成黨的代表大會(huì)制度下的常代會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)委會(huì)相互制衡與相互協(xié)調(diào)。圍繞科學(xué)民主決策、組織人事、財(cái)務(wù)管理以及行政審批、公共資源交易、自由裁量權(quán)行使等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范制度，用電子軟件把能夠規(guī)范和公開的權(quán)力及運(yùn)行程序都設(shè)計(jì)進(jìn)去、固化下來，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的流程再造，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，從制度上遏制特權(quán)的發(fā)生。第二，要進(jìn)一步完善交流任職制度。對同一職位工作時(shí)間較長的領(lǐng)導(dǎo)，適當(dāng)調(diào)整崗位職位，打破關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)，從制度上保證領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的純潔。第三，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。近期中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》，中辦和國辦出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，對黨政機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)管理、國內(nèi)差旅和因公臨時(shí)出國(境)、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房等方面的事項(xiàng)作出了全面規(guī)范，規(guī)定避虛就實(shí)，直接針對操作過程中的具體行為。如對今后的公務(wù)接待行為，《規(guī)定》做出了“留痕”的制度設(shè)計(jì)，接待單位需要“如實(shí)填寫接待清單，包括接待對象的單位、姓名、職務(wù)和公務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目、時(shí)間、場所、費(fèi)用等內(nèi)容，并由相關(guān)負(fù)責(zé)人審簽”，“具備條件的地方應(yīng)當(dāng)采用銀行轉(zhuǎn)賬或者公務(wù)卡方式結(jié)算，不得以現(xiàn)金方式支付”。同時(shí)對財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等部門機(jī)關(guān)的問責(zé)審查，對違反規(guī)定的監(jiān)督懲處等等，均作出明確要求，有效治理灰色權(quán)力。
(三)完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。一是強(qiáng)化監(jiān)督體制，推行陽光政務(wù)。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，設(shè)定清晰的權(quán)力邊界。政府要放權(quán)、分權(quán)，解決權(quán)力過于集中、過大的問題;減少行政審批，市場可以解決的由市場解決。在陽光下行使職權(quán)，讓領(lǐng)導(dǎo)本人及其配偶、子女的從業(yè)狀況接受公眾的監(jiān)督，避免利用“權(quán)力資本”侵犯他人或集體利益。限制政府官員的任意權(quán)力，削弱政府官員的干預(yù)能力，減少權(quán)力設(shè)租和尋租的機(jī)會(huì)。⑧二是嚴(yán)格分權(quán)監(jiān)督。第一，強(qiáng)化黨的監(jiān)督。分別于7月中旬、9月下旬兩次到河北，并全程參加了河北省委常委班子專題民主生活會(huì)，稱河北民主生活會(huì)開得好，真刀真槍提意見。黨內(nèi)監(jiān)督要通過定期的班子民主生活會(huì)，真刀真槍提意見，廣泛開展批評(píng)與自我批評(píng)，尤其是對用人、決策、辦事等方面不合法、不合規(guī)、不合理的問題要公開指出;對熱衷灰色權(quán)力者要有鐵的手腕、鐵的紀(jì)律、鐵的措施。第二，強(qiáng)化人大監(jiān)督。對于領(lǐng)導(dǎo)用權(quán)不慎影響發(fā)展大局、損害群眾利益的，要堅(jiān)決指出并責(zé)令改正，并可適時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免程序，讓領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)感受到人大監(jiān)督的力量。第三，加強(qiáng)巡視監(jiān)督。完善巡視制度，并從中央延伸到省、市、縣、鄉(xiāng)，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，不斷增強(qiáng)巡視監(jiān)督的威懾力和實(shí)效性。第四，健全政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制。政協(xié)、媒體、群眾要敢于對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，對拒不接受監(jiān)督的可有憑有據(jù)、有事實(shí)有真相地在網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散，讓其感受到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的威力，全力構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)督體系。⑨進(jìn)一步建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，形成不敢腐敗的懲戒機(jī)制、不能腐敗的防范機(jī)制、不易腐敗的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督無盲區(qū)。實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。三是建立網(wǎng)絡(luò)化干部監(jiān)督新機(jī)制。應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，如電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)行政等，建立組織、紀(jì)檢監(jiān)察、綜合治理、檢察、財(cái)政、計(jì)生、審計(jì)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門網(wǎng)上聯(lián)合監(jiān)督系統(tǒng)，形成網(wǎng)絡(luò)化干部監(jiān)督新機(jī)制。⑩
(四)強(qiáng)化懲戒機(jī)制，加大懲處力度一是法律懲罰。以法護(hù)廉，創(chuàng)造不敢行使灰色權(quán)力的法律環(huán)境。在懲治濫用灰色權(quán)力尋求灰色利益的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，嚴(yán)禁存在空檔或特區(qū)，對灰色權(quán)力現(xiàn)象要努力做到零容忍。二是加大對濫用灰色權(quán)力者的懲處力度。嚴(yán)肅查處公權(quán)私用，杜絕以權(quán)謀學(xué)、以權(quán)謀游、以權(quán)謀名、以權(quán)謀利等以權(quán)謀私行為。在責(zé)任追究中，不避重就輕，堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，堅(jiān)持做到紀(jì)律面前人人平等，對被追究責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)，不論涉及誰，都要依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)法紀(jì)的規(guī)定進(jìn)行追究，使之所付出的“成本”大大超過灰色利益，以警示他人打消僥幸心理，收斂不端行為，以免重蹈覆轍。三是提高職業(yè)或社會(huì)成本，讓行使灰色權(quán)力的人得不償失。領(lǐng)導(dǎo)要是不顧較好的待遇和較高的社會(huì)地位，還要“涉險(xiǎn)”尋求灰色利益，就要讓其承擔(dān)一旦東窗事發(fā)，很可能失去公職、失去社會(huì)地位、失去退休保障，遭受身敗名裂的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于前車之鑒，通過權(quán)衡利弊，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行為，從而進(jìn)一步達(dá)到遏制灰色權(quán)力，消除灰色利益，切實(shí)純潔黨的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用，利為民所謀。
作者：涂霖養(yǎng)單位：中共龍巖市委黨校管理學(xué)教研室主任