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發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各國(guó)十分重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是單靠政府資金已不能滿足需求。在西方新公共管理改革中，隨著政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私營(yíng)企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用，積極將民間資本引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是一種緩解財(cái)政投資壓力的行之有效的方式。私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資在1997年達(dá)到頂峰，為13220.48百萬美元，近幾年形勢(shì)不容樂觀，有下降的趨勢(shì)，2008年（金融危機(jī)）大幅減少，2010年僅有1070.72百萬美元。20年來私營(yíng)部門的投資總額僅為116398.95百萬美元，在139個(gè)低收入和中等收入國(guó)家中排名第四（見表1），可見與發(fā)達(dá)國(guó)家差距之大。

（二）我國(guó)城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前民間資本投資力度最大的行業(yè)是交通運(yùn)輸業(yè)，據(jù)MOPES(MetroOperationalPerformanceEvaluationSystem城市軌道交通運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估體系)2011年度相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國(guó)范圍內(nèi)開通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路的城市共有13座，運(yùn)營(yíng)線路總計(jì)54條，運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度總規(guī)模約1644公里，運(yùn)營(yíng)車站總數(shù)1068座，如表2所示。10月10日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通。作為城市公共交通系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，城市軌道是我國(guó)城市化進(jìn)程中必然催生的一關(guān)鍵附屬行業(yè)。據(jù)悉，9月5日，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的18個(gè)城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃涉及幾十條線路，總投資逾8000億元，包括蘇州、杭州、成都、深圳、長(zhǎng)春、天津等。中國(guó)目前已經(jīng)建成并開通運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通為1700多公里；已批復(fù)34個(gè)城市的近期建設(shè)規(guī)劃，總計(jì)177個(gè)項(xiàng)目141條線路，總里程約4382公里，總投資超過2萬億元人民幣。據(jù)預(yù)計(jì)，到2020年，中國(guó)將有近50個(gè)城市發(fā)展軌道交通，網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模將超過7000公里左右，覆蓋中國(guó)主要大城市。

民間資本界定

8月28日，印尼財(cái)政部副部長(zhǎng)席格(MahendraSiregar)在亞太部長(zhǎng)及區(qū)域高官會(huì)議上表示，印尼政府愿意邀請(qǐng)私營(yíng)部門通過PPP模式參與印尼的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，財(cái)政部將為此提供相關(guān)優(yōu)惠政策及擔(dān)保措施。私營(yíng)部門投資基礎(chǔ)設(shè)施起源于17世紀(jì)后半期的英國(guó)，1663年英國(guó)議會(huì)授權(quán)一家私企建造一條高速公路，并取得極大成功。隨后，各國(guó)私營(yíng)部門開始投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在20世紀(jì)80年代達(dá)到高潮，我國(guó)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始于80年代末。國(guó)內(nèi)有關(guān)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的研究，大致可分為以下四種：①民間資本，如葉蘇東（2011）認(rèn)為償付機(jī)制的設(shè)計(jì)是城市軌道交通引入民間資本的關(guān)鍵；何繼新，吳限（2010）分析了民間資本進(jìn)入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的必要性、可能性及模式選擇，并提出建議；張偉，周魯柱，喬翠霞（2006）經(jīng)過理論和實(shí)證研究認(rèn)為，引入民間資本是提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資績(jī)效的重要途徑。②民營(yíng)資本，如徐一旻，劉小燕，周凱（2009）通過對(duì)民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，得出影響民營(yíng)資本發(fā)展的主要原因；李兵（2008）從國(guó)內(nèi)對(duì)PFI和民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)文獻(xiàn)中識(shí)別出23個(gè)阻礙因素，并通過問卷調(diào)查、運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法確定其重要性程度。③私人資本，如唐清泉,甄麗明,李懿東（2008）通過理論與實(shí)證方法研究了我國(guó)公共資本和私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的效率、結(jié)構(gòu)和影響這些資本投入總量的內(nèi)在機(jī)制，得出政府公共投資與市場(chǎng)化私人投資最佳融資比例約為1:2；林英暉，王為人，屠梅曾（2003）提出引入私人資本進(jìn)行環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有兩條途徑，成立國(guó)家環(huán)保基金扶持私營(yíng)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展和通過資本市場(chǎng)吸引私人資本進(jìn)入環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域。④私營(yíng)資本，如柯永健，王守清，陳炳泉（2009）通過北京國(guó)家體育場(chǎng)等案例歸納實(shí)際項(xiàng)目中的各種政府激勵(lì)措施，并實(shí)證問卷調(diào)查私營(yíng)部門的綜合評(píng)價(jià)；李宇蘭，武夷山（2004）介紹了國(guó)外私營(yíng)部門參與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的五種模式，并提出促進(jìn)我國(guó)私營(yíng)部門參與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式發(fā)展的建議；陳紅萱（2003）簡(jiǎn)要回顧了世界與我國(guó)私營(yíng)投資基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展歷程，認(rèn)為在政府適度干預(yù)下，由私營(yíng)部門投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的效率明顯優(yōu)于政府部門。綜上所述，已有研究中有關(guān)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的研究較多，而投資城市軌道交通中的研究較少。本文結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)民間投資的定義，將參與基礎(chǔ)設(shè)施的民間資本概括為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)中扣除外資投資的部分，包括聯(lián)營(yíng)、股份制、集體、個(gè)人、私營(yíng)和其他經(jīng)濟(jì)類型的投資，以及港澳臺(tái)投資的部分。

民間資本投資城市軌道交通項(xiàng)目分析

（一）城市軌道交通項(xiàng)目引入

民間資本的現(xiàn)實(shí)意義目前，中國(guó)軌道建設(shè)以政府投資為主體。必須認(rèn)識(shí)到，城市軌道建設(shè)成本高昂，單靠地方財(cái)政投入及軌道沿線土地開發(fā)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求。且隨著城市的發(fā)展和居民收入的增加，城市各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的需求都在增加，公共設(shè)施服務(wù)的單位成本也會(huì)增加。這就需要拓寬融資渠道，從多方面獲取建設(shè)資金。通過競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)引入民間資本，可大大降低政府用于軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政壓力，解決資金瓶頸問題以及緩解軌道交通的供需矛盾；政府可利用私營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高運(yùn)營(yíng)效率，提升服務(wù)水平，提供先進(jìn)技術(shù)；同時(shí)，政府能通過合同規(guī)范私營(yíng)機(jī)構(gòu)中的公共福利目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）民間資本投資軌道交通項(xiàng)目面臨的難題

1.利益難以保障北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、業(yè)內(nèi)專家趙堅(jiān)分析，在目前所有的鐵路項(xiàng)目中，只有運(yùn)煤專線是盈利的，其他包括京滬高鐵、京津城際在內(nèi)的所有客運(yùn)線路都處于虧損狀態(tài)。阻礙民間資本進(jìn)入城軌的一大障礙就是軌道虧損的狀態(tài)無法吸引民營(yíng)企業(yè)的目光。據(jù)鐵路部門有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負(fù)債為24298億元，負(fù)債率進(jìn)一步上升。根據(jù)上海清算所的審計(jì)報(bào)告，鐵道部今年一季度虧損69.79億元，當(dāng)季還本付息金達(dá)284.30億元。“鐵老大”作為壟斷行業(yè)之一，已經(jīng)不再是民營(yíng)企業(yè)眼中的肥肉，目前更多的民營(yíng)企業(yè)仍停留在“觀望期”。如何在鐵路項(xiàng)目中投資獲得收益，是政策落實(shí)最有待解決的問題。

2.民資進(jìn)入后收益難清算鐵路具有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)特征，涉及地域很廣，網(wǎng)路連接與收入分配由鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮。鐵路鼓勵(lì)民間資本投入鐵路建設(shè)第二個(gè)有待解決的難題即民資進(jìn)入后，鐵路收益難以獨(dú)立核算。根據(jù)鐵路具有的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)特征，鐵路運(yùn)營(yíng)中的收益不是根據(jù)單線的投入和產(chǎn)出計(jì)算，而是通過整個(gè)網(wǎng)路核算收益。這樣民間投資收益不能夠直接從市場(chǎng)獲得，而是要從鐵道部的清算中獲得收入。這意味著如果民間資本投資修建的是單線鐵路，則網(wǎng)絡(luò)效益不等于該企業(yè)投資的該條線路的效益，民營(yíng)企業(yè)單條線路的收益仍交由鐵道部核算，這一分配模式加重了民資投入鐵路建設(shè)的憂慮。

3.民資進(jìn)入后回報(bào)周期長(zhǎng)眾所周知，城軌建設(shè)是一個(gè)投資大、周期長(zhǎng)的微利行業(yè)，一條鐵路線建設(shè)的投資動(dòng)輒幾百億上千億元，單條鐵路建設(shè)通常需要3至5年方可建成。即便三五年后投入運(yùn)營(yíng)，這一投資的收益回報(bào)周期更長(zhǎng)。有資料顯示，日本新干線建成投用后8年才實(shí)現(xiàn)盈利，法國(guó)建成高速鐵路10年才實(shí)現(xiàn)盈利，僅看國(guó)內(nèi)京滬高鐵，通車半年后就有相關(guān)專家向媒體透露，計(jì)入折舊成本后京滬高鐵已虧損三四十億元。投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)是對(duì)民間資本現(xiàn)金流的考驗(yàn)，這樣高投入、低回報(bào)、收益微的項(xiàng)目對(duì)于一般的民營(yíng)企業(yè)而言無疑是極大的挑戰(zhàn)。3．民間資本投資軌道交通項(xiàng)目的可行路徑在吸引民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，目前國(guó)際上較為流行項(xiàng)目融資方式有BT、BOT、ABS、TOT、PPP等幾種融資模式，它們都可作為軌道交通民間資本融資方式的嘗試。其中，以PPP（公私合作伙伴）的融資方式建設(shè)軌道交通的實(shí)踐，在北京（地鐵4號(hào)線、14號(hào)線）和深圳等若干城市，已經(jīng)有了嘗試。

激勵(lì)措施

（一）定價(jià)激勵(lì)城市軌道交通行業(yè)具有公益性和企業(yè)性的雙重特性，保持適當(dāng)盈利是必要的。適當(dāng)提升城市軌道交通運(yùn)輸價(jià)格和票價(jià)將改善城軌資產(chǎn)狀況及盈利能力，加快城軌市場(chǎng)化改革步伐，有助于吸引民間資本進(jìn)入。

（二）稅收激勵(lì)政府可通過對(duì)民間投資者提供各種稅優(yōu)惠政策，以提高民間資本投資城市軌道交通的積極性，主要包括：①在特許期限內(nèi)免除投資方部分所得稅；②對(duì)設(shè)備和原材料、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的進(jìn)口元件免征關(guān)稅；③收費(fèi)上的稅收特許；④投資者將利潤(rùn)投入新的基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)享受退稅待遇；⑤通過折舊和分?jǐn)傂问将@得資本減稅。

（三）降險(xiǎn)激勵(lì)民間資本介入軌道交通項(xiàng)目存在上述諸多風(fēng)險(xiǎn)，為吸引私人投資者，政府必須積極地利用各種手段緩解和降低私人投資者面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，這樣，才能消除和減少私人投資者的疑慮，軌道交通項(xiàng)目才能更好地吸引民間資本的介入。此外，還需要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和一套科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以確保民間投資者的利益。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是處理各種風(fēng)險(xiǎn)問題的主要依據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制成功與否在很大程度上取決于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可行性。另外，政府還可以通過補(bǔ)貼承諾、融資擔(dān)保、獎(jiǎng)勵(lì)等系列措施來吸引民間資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域。

作者：徐惠單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)