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隨著行政法的不斷發(fā)展和變化，人們逐漸認(rèn)識(shí)到行政法律關(guān)系主體不僅包括直接相對(duì)人，還存在他方主體，即突破了傳統(tǒng)的雙邊行政法律關(guān)系主體:行使行政權(quán)力的行政主體和行政行為所指向的對(duì)象又稱(chēng)行政相對(duì)人(通常包括公民、法人或其他組織)，這些他方主體可以統(tǒng)稱(chēng)為行政第三人。我國(guó)現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐對(duì)行政第三人的保護(hù)還很薄弱，許多對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)措施還沒(méi)有惠及行政第三人，相關(guān)的法律救濟(jì)迫切需要建立和完善。

一、行政第三人概念及特征

(一)行政第三人的概念

在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種多角行政法律關(guān)系，如在有些情況下公民、法人或其他組織以民事關(guān)系、行政關(guān)系或其他法律關(guān)系為中介，與已做出的行政行為產(chǎn)生間接的利害關(guān)系。［1］這其中關(guān)系主體不僅局限于行政主體和行政相對(duì)人，而且由包括他們?cè)趦?nèi)的多個(gè)相互沖突的利益主體組成。為了使這種多角行政法律關(guān)系達(dá)到平衡，不少學(xué)者認(rèn)為有必要在行政主體和行政相對(duì)人之外確立第三類(lèi)行政法律關(guān)系主體即行政法律關(guān)系第三人，以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政第三人。我國(guó)目前對(duì)行政第三人研究的學(xué)者越來(lái)越多，但對(duì)行政第三人還沒(méi)有一個(gè)確切的定義，在借鑒國(guó)外的界定以及國(guó)內(nèi)訴訟法學(xué)界關(guān)于第三人概念界定的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以對(duì)行政第三人的概念作如下界定:行政主體在作出具體行政行為時(shí)，并沒(méi)有以其作為自己行為的對(duì)象，但間接地對(duì)其產(chǎn)生作用或約束，從而與具體行政行為形成法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他社會(huì)組織。

(二)行政第三人的特征屬性

行政第三人作為一個(gè)獨(dú)立概念的提出，有其獨(dú)有的特性:1．行政第三人是除行政主體和行政相對(duì)人以外的第三方，但不能獨(dú)立于行政主體和行政相對(duì)人。行政第三人是行政行為的間接指向人，是行政相對(duì)人之外的公民、法人或其他組織。各種法律關(guān)系都可以用權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)解釋?zhuān)Y(jié)合行政第三人的獨(dú)立特性，我們也可以這樣來(lái)詮釋行政第三人，即只要與做出行政行為的行政主體存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，除行政相對(duì)人之外的公民、法人或其他組織，都是行政第三人。2．行政第三人與行政行為具有間接的利害關(guān)系。這里的與行政行為有利害關(guān)系主要是指與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系，而不是行政行為本身。因?yàn)樾姓黧w在作出行政行為時(shí)并不直接指向行政第三人，但是結(jié)果卻對(duì)其產(chǎn)生作用或約束，只有在這種情況下才能提出行政第三人。3．行政第三人受行政主體行使權(quán)力的間接作用或約束。這個(gè)特性一方面表現(xiàn)了行政第三人在行政行為中的被動(dòng)性，是行政主體在行使權(quán)力時(shí)間接產(chǎn)生作用或約束而涉及其權(quán)益;另一方面也使其與作出行政行為的行政主體區(qū)分開(kāi)來(lái)。

二、行政第三人權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題

(一)行政第三人缺乏獨(dú)立的法律主體地位

對(duì)行政第三人的權(quán)利保障源于20世紀(jì)60年代的德國(guó)。德國(guó)建筑法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)給土地所有權(quán)人等建筑許可時(shí)，鄰地所有人或其他人可對(duì)行政機(jī)關(guān)提出撤銷(xiāo)建筑許可之訴訟。德國(guó)對(duì)行政許可第三人權(quán)利保障的依據(jù)是應(yīng)予斟酌或顧及原則之訴訟理論，該理論認(rèn)為未對(duì)第三人權(quán)利予以斟酌或顧及時(shí)，第三人就可以以此為由提起訴訟，大大擴(kuò)展了原告資格范圍;并且，在實(shí)踐中德國(guó)亦存在大量保護(hù)行政許可第三人權(quán)利的案例。［2］例如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第13條第2款規(guī)定:“程序結(jié)果對(duì)第三人有影響的，應(yīng)其請(qǐng)求亦通知其為參與人”。第13條還規(guī)定:“如果程序之開(kāi)始將對(duì)第三人發(fā)生法律效力的，該第三人依申請(qǐng)應(yīng)被命為程序當(dāng)事人;官署如知悉該第三人者，應(yīng)將程序的開(kāi)始通知第三人”。德國(guó)的這種保護(hù)方法就是把將因程序的開(kāi)始，導(dǎo)致法律上利益受影響的第三人，官署應(yīng)依職權(quán)或根據(jù)申請(qǐng)讓其參加行政程序，成為當(dāng)事人。［3］日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也都有類(lèi)似規(guī)定。①由此可以肯定德國(guó)和日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都將行政許可第三人納入當(dāng)事人范疇，并賦予其獨(dú)立的法律主體地位。而只有賦予行政許可第三人獨(dú)立的法律主體地位，行政許可第三人才能在自己合法權(quán)益受到損害時(shí)，尋求救濟(jì)。目前我國(guó)法律對(duì)行政許可第三人的權(quán)益保障予以肯定，但并沒(méi)有確認(rèn)其完全獨(dú)立的法律地位。在具體法律規(guī)定中一直使用公民、法人或其他組織來(lái)涵蓋行政許可第三人。例如我國(guó)《行政訴訟法》第27條規(guī)定:“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”《行政處罰法》第6條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”被稱(chēng)為我國(guó)行政第三人權(quán)利保障書(shū)的《行政許可法》對(duì)行政第三人用利害關(guān)系人來(lái)表述。該法第36條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。”另外第47條、48條也都有相應(yīng)規(guī)定。《行政許可法》把行政許可第三人從公民、法人或其他組織范疇中獨(dú)立出來(lái)，但這里的獨(dú)立只是概念上的，還沒(méi)有賦予其完全獨(dú)立的法律主體地位，例如《行政復(fù)議法》第10條規(guī)定:“同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。”可見(jiàn)行政第三人只能以復(fù)議第三人的身份參加，而沒(méi)有單獨(dú)提出行政復(fù)議的權(quán)利。

(二)行政第三人的合法權(quán)益容易受到行政主體的侵害

因?yàn)樾姓谌耸苄姓黧w作出的行政行為的作用或約束，其合法權(quán)益當(dāng)然也受行政行為的影響，在現(xiàn)實(shí)中存在著行政主體在作出行政行為時(shí)侵害第三人合法權(quán)益的情形。

1．行政主體違法作出行政行為侵害了第三人的合法權(quán)益。例如一有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)自然人、法人及其他組織發(fā)放許可，公眾基于政府的公信力有絕對(duì)理由相信被許可人有資質(zhì)去從事許可行為，結(jié)果發(fā)現(xiàn)被許可人不符合許可條件且給不特定的第三人造成損失，此時(shí)我們?cè)撊绾伪Ｗo(hù)第三人的權(quán)益?許可機(jī)關(guān)是否應(yīng)對(duì)第三人承擔(dān)賠償責(zé)任?

2．行政主體遲延履行或不履行職責(zé)，侵害第三人的合法權(quán)益。行政主體作為社會(huì)的最主要的管理者，其積極履行職責(zé)是社會(huì)安定有序發(fā)展的必要前提，也是利害關(guān)系人的合法利益得到保障的重要手段。可是在現(xiàn)實(shí)中，行政主體不履行職責(zé)而導(dǎo)致第三人合法權(quán)益受損的情況屢見(jiàn)不鮮。

3．因變更、撤銷(xiāo)或者廢止已經(jīng)生效的行政行為而侵害第三人的合法權(quán)益。行政第三人受到已經(jīng)做出的行政行為的作用或約束，這就決定了如果變更、撤銷(xiāo)或者廢止已經(jīng)生效的行政行為，勢(shì)必影響到第三人的合法權(quán)益。例如2002年1月24日《南方周末》上曾發(fā)表的一篇題為《武漢外灘花園:一個(gè)怪胎的生與死》的報(bào)道，①案件中投資商受到損失的同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)外灘花園的所有業(yè)主同樣因?yàn)檫`法的行政審批的撤銷(xiāo)而承受損失。我國(guó)《行政許可法》第36條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)”，但對(duì)于上述案例在具體行政行為作出之前該如何去認(rèn)定利害關(guān)系人，由此引發(fā)我們是否對(duì)利害關(guān)系人作擴(kuò)大解釋的思考。

(三)行政第三人權(quán)利救濟(jì)制度不完善

目前我國(guó)法律已經(jīng)將行政第三人權(quán)利救濟(jì)納入到保護(hù)范圍，對(duì)此《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》都做了相關(guān)規(guī)定。但是筆者認(rèn)為對(duì)行政第三人的權(quán)利保障仍存在以下不足:行政第三人的賠償主體和標(biāo)準(zhǔn)不明確。對(duì)于行政第三人的賠償，《行政許可法》有相關(guān)規(guī)定，但存在瑕疵。《行政許可法》第7條規(guī)定:“公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴權(quán);其合法利益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”由此可知第三人依法要求賠償?shù)那疤崾切姓C(jī)關(guān)違法實(shí)施行政行為。若行政機(jī)關(guān)遵照法律規(guī)定依法實(shí)施行政許可，并積極履行后續(xù)的監(jiān)管督促工作，第三人的利益又該如何實(shí)現(xiàn)?《行政許可法》第8條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”據(jù)此我們可以肯定的是第三人的權(quán)益在形式上是得到了保障的，但該怎么去補(bǔ)償或賠償以及范圍沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》也沒(méi)有提及將行政許可對(duì)第三人造成的損害明確納入國(guó)家賠償受案范圍，在實(shí)踐中存在大量的行政賠償問(wèn)題無(wú)法可依。

三、行政第三人權(quán)利保護(hù)措施

(一)明確行政第三人的當(dāng)事人地位

行政程序的內(nèi)容主要包括行政主體作出行政行為所遵循的方式、步驟、時(shí)間等等，如果明確了行政第三人在行政程序中的當(dāng)事人地位，這樣就使其從法律事實(shí)主體轉(zhuǎn)換為法律關(guān)系主體，有利于其監(jiān)督行政主體，減少行政機(jī)關(guān)損害其權(quán)益。

1．通過(guò)行政程序?qū)π姓谌藱?quán)利進(jìn)行保護(hù)。遲至行政訴訟程序才開(kāi)始關(guān)注行政第三人權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題，未免失之過(guò)晚。［2］因此在保護(hù)行政第三人權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)依照一定的程序:(1)通知制度。行政第三人一般無(wú)法得知行政程序何時(shí)開(kāi)始，而作為行政行為的影響對(duì)象，有必要參加行政程序維護(hù)其合法權(quán)益。因此行政主體有義務(wù)通知行政第三人參與到行政程序中。(2)聽(tīng)證制度。行政主體對(duì)于作出涉及行政第三人和申請(qǐng)人重大利益或者社會(huì)重大利益的行政行為時(shí)，必須要舉行聽(tīng)證，給予申請(qǐng)人以外即行政第三人充分表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，平衡各方利益。

2．明確行政第三人獨(dú)立的法律主體地位。行政第三人作為行政法律關(guān)系的第三方主體，就應(yīng)當(dāng)享有同行政相對(duì)人一樣的權(quán)利，這里的權(quán)利主要指具有獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求權(quán)和申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。

(二)加強(qiáng)事前監(jiān)督以及事后補(bǔ)救

1．對(duì)作出涉及行政第三人和申請(qǐng)人之間重大利益關(guān)系或者社會(huì)重大利益的行政許可時(shí)，應(yīng)該舉行聽(tīng)證，對(duì)并不涉及隱私信息和機(jī)密信息外其他信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督。行政主體在作出行政許可時(shí)實(shí)際上是在行使國(guó)家權(quán)力(pow-er)，相對(duì)于行政相對(duì)人和行政第三人的權(quán)利(right)具有支配性、不平等性，這就不可避免地會(huì)發(fā)生行政主體侵害到行政相對(duì)人和行政第三人的權(quán)利的情形，因此我們必須從源頭上斷絕這種可能性，這就需要行政主體在行使權(quán)力時(shí)公開(kāi)化、透明化。

2．對(duì)不可避免的侵害要進(jìn)行事后的補(bǔ)救。在實(shí)際中存在行政主體合法的行政許可卻損害了行政第三人的權(quán)益的情形，對(duì)此要積極地予以補(bǔ)救。“遲到的正義非正義”，行政主體無(wú)論是對(duì)行政行為的實(shí)施還是對(duì)行政相對(duì)人和行政第三人權(quán)利的救濟(jì)，法律都要求其在公正的基礎(chǔ)上具備一定的效率性。［4］針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在行政主體遲延履行和不履行職責(zé)給行政第三人權(quán)益造成損害的情形，應(yīng)該加大處罰力度;對(duì)造成嚴(yán)重后果涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)基于刑法相關(guān)規(guī)定定罪量刑。不論何種原因行政主體的行政行為影響到行政第三人權(quán)益的，行政主體應(yīng)當(dāng)基于信賴(lài)保護(hù)原則對(duì)行政第三人的合理期待利益和既得利益的受損承擔(dān)合理的賠償。此外，筆者認(rèn)為行政主體在作出變更、撤銷(xiāo)或者廢止已經(jīng)做出的行政行為決定之前，應(yīng)當(dāng)提前告知行政相對(duì)人和行政第三人，若決定對(duì)他們的權(quán)利產(chǎn)生不利影響的應(yīng)當(dāng)在決定書(shū)中說(shuō)明理由。這樣一方面可以保證行政行為的質(zhì)量，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人和行政第三人權(quán)利的尊重。

(三)完善法律救濟(jì)制度

1．明確行政賠償主體。行政許可是一種受益行為，受益人自然應(yīng)該是申請(qǐng)人，又由于行政許可是行政行為，體現(xiàn)的是國(guó)家性，因此，行政許可第三人的賠償應(yīng)該由國(guó)家和申請(qǐng)人共同承擔(dān)連帶責(zé)任。［5］這里的申請(qǐng)人主要是指行政相對(duì)人。目前我國(guó)《行政許可法》已經(jīng)明確將行政主體納入到賠償主體范圍內(nèi)，但對(duì)于受益的行政相對(duì)人是否對(duì)權(quán)益受損的行政第三人承擔(dān)賠償沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)將受益的行政相對(duì)人納入到賠償主體范圍內(nèi)，但直接賠償主體應(yīng)該是行政主體，受益的行政相對(duì)人承擔(dān)連帶責(zé)任，以便更好地保護(hù)行政第三人的合法權(quán)益。

2．制定完善的賠償標(biāo)準(zhǔn)。明確責(zé)任主體的目的是為了對(duì)行政第三人受損的合法權(quán)益進(jìn)行賠償，我國(guó)《行政許可法》、《行政訴訟法》規(guī)定了行政賠償主體，可對(duì)于具體的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有規(guī)定，《國(guó)家賠償法》專(zhuān)設(shè)第二章規(guī)定行政賠償，可也沒(méi)有將行政主體作出行政許可對(duì)行政第三人造成損害納入到賠償范圍內(nèi)。因此盡快制定行政第三人權(quán)益損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)，以行政第三人實(shí)際損失為賠償原則，只有這樣行政第三人的合法權(quán)益才能得到實(shí)質(zhì)上保護(hù)。