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在西方行政法治理論的發展史中，警察行政法觀與福利行政法觀分別是十九世紀和二十世紀行政法的基本觀念。前者將行政權看作是相對人權利的“天敵”，要求通過立法權或司法權限制其作用范圍，后者則認為行政權的作用在于為公眾謀取福利，只有不斷地擴大其作用范圍，才能為相對人提供更廣泛的服務。十九世紀末二十世紀初，隨著社會形勢的變遷，福利行政法觀逐漸成為西方行政法治理論的主流觀念。經濟學思想在這一演進過程中起了不容忽視的重要作用。本文擬以西方經濟學為視角，闡釋二十世紀兩大法系行政法治理論產生的歷史必然性及其演進的軌跡，以觸摸它們深層次的發展規律，把握其在新世紀的發展趨勢。

一、經濟自由主義與警察行政法觀

西方行政法治理論產生和形成于資產階級革命后的自由競爭資本主義時期。福利行政法觀就是從這一時期的警察行政法觀演變而來的。因此，我們必須首先了解經濟學思想在警察行政法觀的形成和發展過程中所起的重要作用。

十七至十九世紀是資產階級奪取并鞏固政權，發展資本主義的時期。在這一時期，資產階級為了防止封建復辟，促進資本主義經濟的發展，要求取消一切限制措施和政策，論證并且實現經濟自由。因此，在經濟學理論上，他們必須以代表其自身利益的，以經濟自由主義為核心的古典政治經濟學理論取代維護封建主階級利益的，以國家干預主義為宗旨的重商主義學說。這一任務是由代表那個時代的英國古典政治經濟學家亞當•斯密（AdamSmith）完成的。他以資產階級人性論為基礎，以“經濟人”的利己主義本性為依據，以“看不見的手”的論斷為核心，系統地提出了經濟自由主義思想，并論證了行政權力的擴張對于公共利益的危害。他認為，每個人“他通常既不打算促進公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進那種利益。……由于他管理產業的方式目的在于使其生產物的價值能達到最大程度，他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會利益。”斯密所推崇的那只“看不見的手”，實際上就是資本主義競爭的自發勢力。他堅信，如果給予人們以追求私利的自由，就會形成具有自我調節作用的市場機制。而這種機制的建立和運行，都是政府無法代勞的。他說：“如果政治家企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需注意的問題，而且是在僭取一種不能放心地委托給任何個人，也不能放心地委之于任何委員會或參議院的權力。”斯密的思想在一百多年的時間里占據了經濟學的統治地位，對兩大法系行政法治理論的形成和發展也產生了深遠的影響。這使得在自由競爭資本主義時期，人們深信“最好的政府，最少的管理”，各國也無不圍繞“行政權力”構建本國的行政法制度。于是，在英法兩國分別形成了“控權論”和“公共權力說”。這一時期，行政法治理論的主題是通過立法權或者司法權將行政權的作用范圍限制在國防、外交、治安、稅收等有限的領域內，我們稱之為“警察行政法觀”。

到了十九世紀末二十世紀初，資本主義生產方式開始由自由競爭發展為壟斷經營。人與人之間的交往日益頻繁，社會關系日趨復雜，社會形勢的變化也更趨迅速，但個人的生存能力卻受到社會的嚴重制約。隨著周期性經濟危機的頻繁爆發，就業、教育、交通以及環境等都成了嚴重的社會問題，無產階級與資產階級的矛盾也日益尖銳。這對資本主義來講是一個嚴重的威脅。資產階級迫切地需要這樣一種理論，既能對經濟危機產生的根源做出合理的解釋，又能提出有效的對策，從而緩解和減輕經濟危機的影響，美化資本主義制度，緩和階級矛盾。于是，經濟學上和行政法學上都在醞釀一場深刻的“革命”。

二、非“正統”經濟學的興起——實踐中的政府干預

在經濟學家眼中，十九世紀七十年代是古典學派“壽終正寢”的時候。受邊際主義革命，特別是法國經濟學家瓦爾拉（L.Warlas）提出的均衡理論和均衡分析方法的影響，經濟學家們開始更多地關注對整個國民經濟的理性思考，宏觀經濟學也由此進入了一個嶄新的發展階段。

摘要：在自由競爭資本主義時期，經濟自由主義思想決定了警察行政法觀的產生。到了二十世紀，非“正統”經濟學的興起促進了行政權的擴大和“公務說”的產生，經濟自由主義的復興又導致了“控權論”的延續。而“凱恩斯革命”及政府干預主義帶給人們的“公共福利”、“公共利益”等觀念又使得兩大法系的行政法治理論在邏輯基礎、人文精神以及價值取向等方面取得了一致。這一時期行政法治理論的中心思想是：只有不斷地縮小市場機制作用的領域，而擴大行政權力作用的范圍，才能為相對人提供更為廣泛的服務，公共利益才能實現最大化，我們稱之為“福利行政法觀”。

關鍵詞：行政法治理論控權論公務說福利行政法觀