生態文明建設與環境司法改革范文
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《中國法學雜志》2014年第三期
生態文明建設作為我國經濟社會發展的國家戰略，是一項復雜的系統工程，涉及經濟社會發展的方方面面。不過，生態文明建設的主陣地卻是十分明確的，即環境保護。環境保護作為生態文明建設的主陣地是由生態文明建設的基本目的和要求所決定的。黨的十七大和十八大報告明確宣布:“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立。”⑥“堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好的生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”⑦“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好的生態環境中生產生活，實現經濟社會的永續發展。”⑧生態文明建設的實質旨在喚醒和增強人的環境保護意識，樹立生態文明觀，改變對自然或自然環境的非理性認識，樹立尊重自然、順應自然、保護自然、與自然和諧共處的觀念。人類不能凌駕于大自然之上，不能把大自然作為掠奪的對象，不能無限制地、瘋狂地向大自然索取。應當建立“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”⑨、“生態興則文明興，生態衰則文明衰”瑏瑠的現念。人類當善待自然，擺脫人類中心主義的桎梏，清醒認識保護自然、保護自然環境、防治環境污染和生態破壞對經濟社會發展的極端重要性和緊迫性，把環境保護放在生態文明建設的優先地位和突出位置。生態文明建設的要義在于保護環境，解決影響經濟社會可持續發展的環境問題。通過生態文明建設，徹底改變傳統經濟增長的方式，使生態經濟、循環經濟成為經濟發展的基本方式。清潔生產全面實現，環境問題基本解決，自然環境質量明顯改善或提高，生態安全得到根本保障，資源節約型、環境友好型社會基本建成。一個國家經濟社會的持續發展，通常需仰仗兩個基本支撐:一是良好自然環境的支撐，二是豐富自然資源的支撐。離開這兩個基本支撐，共發展的可持續性將受到極大影響。生態文明建設，即為解決兩個支撐問題，而兩個支撐構成了環境保護工作的全部。生態文明建設，關鍵在于環境保護，這是文明發展的必然。
二、環境司法改革是生態文明建設的推動力
環境問題的解決，取決于三個方面的努力:一是轉變觀念，即樹立生態文明觀;二是充分利用現代環境保護科學技術手段;三是實行環境法治，用法律規范人的環境行為，解決環境糾紛，實現環境正義。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系……，用制度保護生態環境。”中共中央總書記指出，建設生態文明必須依靠制度，依靠法制。瑏瑢只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，方可為生態文明建設提供可靠保障。環境法治作為解決環境問題的重要手段，主要包括三個方面的內容:一是建設完善的環境法律體系，使環境保護活動有法可依，有規可循。這是環境法治的前提;二是嚴格執行環境法律的規定。這是環境法治實現關鍵;三是嚴格追究環境違法、犯罪行為人的法律責任。這是環境法治基本保證。環境法治三方面的內容，可以歸結為兩個層面的問題。建設完善的環境法律體系，當屬環境立法層面的問題;而嚴格執行環境法律的規定和嚴格追究環境違法、犯罪行為人的責任，則屬于環境法律執行層面的問題，其中既有環境行政執法的問題，又有環境司法的問題。從環境立法層面來看，從1979年《中華人民共和國環境保護法(試行)》制定至今，我國已制定逾30部環境保護、污染防治及自然資源保護方面的法律，另有數以百計的環境行政法規和部門規章，更有不斷增加的地方性環境法規。立法數量之多、立法速度之快，令其他領域的立法難以望其項背。然而，令人不解的是，我國的環境問題并未隨著環境立法數量的增加而出現明顯好轉。環境污染和生態破壞仍不斷加劇，環境形勢依然十分嚴峻。一般而言，立法愈多，說明法律對社會關系的調整范圍愈廣，法律關系愈清楚，問題愈容易得到解決。但是，環境保護領域并未出現令人期待的結果。究其原因主要在兩個方面:首先，立法本身存在瑕疵，對所調整的社會關系尚未調整到位。抑或立法調整尚未找到影響問題解決的結癥，所創設的法律制度、法律規范不當，難以適合被調整社會關系之實際需要。法律規范與被調整的社會關系之間未找到對應點。其次，法律有實施過程中出現了問題，通常表現為行政執法或司法的問題。就環境保護領域而言，法律調整未呈現令人期待的結果，有立法本身的原因。畢竟，我國的環境立法只有短短三十余年的歷史，經驗匱乏，問題在所難免。但更為重要的原因是法律實施過程中存在問題，尤其是環境司法方面的問題。換言之，環境司法不力影響了環境法律在社會生活中的實現。司法，又稱法的適用，通常指擁有司法權的國家機關按照訴訟程序應用法律規范處理案件的活動。司法機關主要指法院和檢察院。司法是歷史現象，隨法的產生而出現，“有了法便有了司法”。我國環境司法始于70年代末，至今已有逾30年的歷史。一直以來，環境法學理論界、環境保護實務部門對我國的環境司法詬病頗多。多為批評司法機關執行環境法律不力:不受理或不積極受理環境訴訟案件;不積極執行環境保護部門提交的強制執行申請;對環境污染受害者救濟不力;怠于追究污染者的環境刑事責任;瑏瑨環境案件審理質量不高等等。誠然，上述問題的存在，很大程度上受到我國現行司法體制和司法制度的制約或影響。例如，按照我國法院內部審判機構或審判組織的傳統設置，法院一般只設民事審判庭、行政審判庭、刑事審判庭。因環境糾紛引起的訴訟，當事人往往不知向什么法庭提起。甚至有的法院也不清楚應由什么法庭受理合適。傳統的做法，環境民事案件由民事審判庭受理，環境行政案件由行政審判庭受理，環境刑事案件則由刑事審判庭受理。
這些審判庭受理環境案件之后，往往將環境案件作為一般民事案件、行政案件、刑事案件審理，并未充分考慮環境案件本身的特殊性和環境法律的專門規定，以致案件審理質量不高，甚至有失公平、公正，引起當事人的不滿。更有少數法院，以法律無明確規定為由拒絕環境案件受理，或者雖然受理但久拖不審，久審不決，致當事人無所適從，從而轉向尋求私力救濟，造成不良影響。所以，必須進行環境司法改革，以改變司法在環境保護領域不能很好作為的狀況，充分發揮環境司法在環境法治建設、推動和保障生態文明建設方面不可或缺的作用。環境司法改革是我國司法改革的重要組成部分，所涉方面眾多，如環境司法理念、環境司法理論、環境司法體制、環境司法制度、環境司法運行和環境司法文化等等。其中有些問題屬于整個司法改革的共性問題，可置整個司法改革全局中考慮和解決。有些問題則屬環境司法改革的個性問題，應當作為我國司法改革的特殊性問題加以考察和解決。總體而言，我國的環境司法改革應當重點解決如下三個方面的問題:
1.樹立現代環境司法理念任何改革總是先從理念或觀念入手。“理念”一詞，從詞源考，系一舊哲學名詞。柏拉圖哲學中的“觀念”，通常被譯作“理念”。康德、黑格爾等人哲學中的“觀念”，亦時被譯作“理念”。瑏瑩所以，我國多有學者將理念與觀念等觀、混用。理念最基本的涵義為對事物的看法或思想。說到環境司法理念，意即對環境司法活動的性質、原理、原則、內在規律、作用、功能、價值觀、發展變化等的看法、理解或認識，用于指導或引導環境司法活動，是環境司法理論、環境司法原則、環境司法制度、環境司法運作、環境司法文化形成和發展的基礎。一定的環境司法理念，決定一定的環境司法活動和與環境司法活動密切相關的環境司法理論、原則、制度、運作和文化。前者為后者之主導，后者為前者之反映或體現。理念呈動態發展。一個時期有一個時期的理念。現代環境司法理念要義有二:其一，法院不得拒絕環境案件的受理。司法乃定分止爭、解決利益沖突的最后防線。我國現處于環境問題高發期，環境污染、生態破壞案件時有發生，且受害人多為居民及村民個人。較之環境污染的致害人，受害人往往處于弱勢地位，其自行與加害人協商解決污染糾紛通常無果。尋求環境行政救濟，雙方又難以達成一致。故尋求環境司法救濟者日益增多。然而，實踐中，時有法院不予受理環境案件。個中原因或理由形形色色:有的因為受到行政的干預;有的懼怕得罪企業，影響地方經濟發展;有的則以無相關立案根據為由將案件拒之門外，致使受害人訴訟無門。筆者曾經接觸到某個地方法院關于環境案件受理的內部規定，該“規定”之核心內容即不得輕易受理環境案件，以免招致“麻煩”。這樣的規定可謂荒唐至極。法院不受理環境案件的直接后果，是迫使受害人尋求自力救濟。而自力救濟往往又因方法不當致使受害人本身違法，并常常引致群體性環境事件的發生。這樣一來，既增加了社會不穩定的因素，又增加了最終解決問題的成本。法院不得拒絕案件受理，是西方國家司法理念的重要內容。據此理念，法院或法官不得借任何理由拒絕案件受理。此理念明確體現了司法為民的精神和司法作為最后防線的功能。我國的環境司法當秉承這一理念，充分發揮司法在環境保護中不可替代的作用，向環境污染受害者提供積極的司法救濟，使其利益得到有效保護，減少群體性環境事件的發生。法院不得拒絕環境案件的受理，也是我國“司法為民”思想的要求。法律起源于糾紛，司法起源于解決糾紛。現代社會，法院是糾紛解決的專門機構，基本職責乃定分止爭，化解矛盾。法院拒絕環境案件的受理，有背司法的初衷，也不符合我國司法的基本要求。我國司法的基本要求是，司法服務于經濟社會發展、“兩型社會”建設、生態文明建設及社會穩定。簡言之，司法當服務于國家或社會發展之大局。服務大局即社會主義司法理念的基本要求。法院和法官應當從大局出發，以強烈的社會責任感解決社會高度關注、人民群眾反映強烈的環境糾紛。環境糾紛當事人提起訴訟的，法院當以認真負責的態度，仔細了解案情，及時受理案件，以保護受害人的合法環境權益。尤其對那些社會影響面大、社會關注度高的環境案件，更應及時受理，不得拒之門外。即便個別環境案件，從現行法律有關規定考量，似乎“受理無據”，但法院亦應秉承司法實用主義之理念，主動填補法律規定的“漏洞”，不可假法律無規定為由，一推了之，而應以提出司法建議等方式，為糾紛當事人找到合理解決的辦法。法院不得拒絕環境案件的受理，有環境問題日益嚴重的今尤為重要，因為這直接影響到生態文明建設的大局。其二，保護社會環境公共利益。社會環境公共利益，亦稱環境公益，是指公眾基于自然環境或對自然環境享有的利益，屬于社會公共利益之一種。龐德認為，社會公共利益主要包含下列內容:追求公共安全的利益;追求制度安全的利益;追求社會資源保護的社會利益，意即追求社會資源正當使用和永續使用的利益;追求社會進步的社會利益和追求個人生活的社會利益。我國有學者主張，社會公共利益的具體內容為:社會經濟秩序、社會經濟安全、以國家名義體現的經濟利益、生態環境的保護和自然資源的可持續利用、經濟增長與經濟效率以及弱勢群體的保護。顯然，社會環境公共利益即為一種社會公共利益。社會環境公共利益，具體表現為適合人們生產和生活活動的良好自然環境，如清潔空氣、潔凈衛生的水、清潔土壤等等。社會環境公共利益在社會公共利益中占有特殊地位。因為它關系人類維系生存和發展的根本利益，是人類生存和發展不可或缺的物質基礎或基本條件，不僅與當代人的根本利益，并且與后代人的根本利益密切相關。其重要性明顯大于其他社會公共利益。從保護角度看，對社會環境公共利益的保護應當優先于對其他社會公共利益的保護。現實生活中，對自然環境本身造成污染或破壞，即對社會環境公共利益的損害，時有發生，卻常常未得應有之保護，尤其得不到有效的司法救濟，以致在社會環境公共利益問題上每每上演“公地的悲劇”。自然環境本身就是一種公共物品，與其他公共物品，如公共安全、國防、教育等一樣，由所有社會成員共同享有，且不具排他和競爭的性質，任何人皆可使用或利用。不過，正因自然環境的公共物品性質，導致公地悲劇不斷發生。因為“最多的人共用的東西得到的照料最少，每個人只想得到自己的利益，幾乎不考慮公共利益。”既為“公地”，理論上每個社會成員皆可能無意或有意地更多占有公共資源，或者過度地利用自然環境的自然凈化能力排放污染物質，或者過度地開發利用自然資源以滿足自己的需要，從而導致其他社會成員的環境公共利益受損。我國長期以來存在社會環境公共利益受到損害而得不到相應司法救濟的情況。社會環境公共利益保護成了司法的“死角”或“盲點”。考其原因，法院通常歸結為立法上的“漏洞”，終致司法無能為力。誠然，法院的“說辭”不無道理。“在權力分工較為合理的法治國家，司法的職能在于解決糾紛，其法律程序就應當保證每個爭議都有一個適當的渠道訴諸法院。”瑐瑨然而實際上，現行法律程序的安排確實存在瑕疵。不過，是否因為該瑕疵的存在，司法即可心安理得，問心無愧呢?顯然不能。因為我國正處于環境問題的高發時期，環境污染或破壞此起彼伏。有些環境污染或生態環境破壞，一旦形成即不可逆轉。久而久之，勢必對我國經濟社會可持續發展能力構成極大的威脅。環境司法不能也不應袖手旁觀，坐視不理，否則有違“有損害就有救濟”的司法原理。此外，社會公共利益的保護主要應當靠司法來實現，保護社會環境公共利益，應為環境司法的應有之義和現代環境司法的重要內容。
2.實行環境司法專門化所謂環境司法專門化，其基本涵義是指國家或地方設立專門的審判機關(環境法院)，或者現有法院在其內部設立專門的審判機構或組織(環境法庭)對環境案件進行專門審理。就此意義而言，環境司法專門化可稱作環境案件審理專門化。環境司法專門化是20世紀60年代末出現的司法現象。1969年，新西蘭環境法院和美國佛蒙特州環境法院先后成立，從而拉開了環境司法專門化的帷幕。隨后，澳大利亞新南威爾士州“土地與環境法院”、澳大利亞昆士蘭州“規劃與環境法院”等相繼誕生。根據美國學者喬治•普林(rgePuring)教授的有關研究，截止2010年，全球逾40個國家，其中包括美國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、南非、科威特、印度、巴基斯坦、孟加拉國、比利時、巴西、日本、中國、泰國等，陸續建立了350多個環境法院或環境法庭。印度等國更是制定相關法律，以解決環境法院(庭)設立的法律依據問題。我國早在上個世紀八十年代也開始了環境司法專門化的探索。1988年，武漢市硚口區人民法院根據該院環境案件逐年增多，且案件審理復雜、特殊等情況，向最高人民法院提出了設立專門環境法庭的建議。但未得到最高人民法院的支持，主要理由是研究不夠，條件尚不成熟。此后20年間國內再無此類改革建議提出。而國外同時期專門的環境法院或環境法庭卻如同雨后春筍，層出不窮。2007年9月，貴州省貴陽市中級人民法院針對貴陽市周邊縣、市頻發跨行政區域水污染糾紛的情況，為保障貴陽市飲用水水源安全，加大“兩湖一庫”水資源保護和水污染防治的力度，解決跨行政區劃水污染案件的管轄，向貴州省高級人民法院請示設立專門的環境法庭，并附呈環境法庭設立的具體實施方案。2007年10月，貴州省高級人民法院經研究對貴陽市中級人民法院的請示和實施方案作出批復，同意貴陽市中級人民法院設立環境法庭。法庭具體設于貴陽市中級人民法院下轄的清鎮市人民法院。環境法庭“負責審理涉及‘兩湖一庫’水資源保護及貴陽市所轄區域內水土保護之排污侵權、損害賠償、環境公益訴訟等類型的一審民事、行政案件及相關執行案件”。2007年11月20日，清鎮市人民法院環境法庭正式揭牌，我國歷史上第一個專門環境法庭由此誕生，開啟了我國環境司法專門化的歷程。據統計，從2007年11月20日清鎮市人民法院環境法庭之成立至2013年7月，我國已有18個省、直轄市在地方三級法院中分別設立了134個環境法庭。鑒于環境司法專門化在地方法院的迅速發展，2010年，最高人民法院在《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中首次明確表示，“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平”。同時，《國家環境保護“十二五”規劃》(2011年12月15日，國發［2011］42號)亦“鼓勵設立環境保護法庭”。環境司法專門化的問題。在全球眾多國家不約而同的受到重視，考其原因，不外如下幾點:第一，方便訴訟，為納稅人節約時間及金錢，提供便捷的環境司法服務。澳大利亞新南威爾士州“土地與環境法院”院長、大法官布萊恩在與作筆談及設立專門環境法院的優越性時表達了上述觀點。環境案件由專門的審判機構進行集中審理，類似時下推崇的“一站式服務”，明顯好處即為方便訴訟當事人，省去其訴訟奔波之苦。遇有環境糾紛且需訴諸法院的，當事人首先會想到環境法院或環境法庭，而不必勞神費力地考慮究竟當向何法院或何法庭提起訴訟，更無需考慮當向哪一級法院提起訴訟，非常契合現代“司法服務”的理念。第二，適應解決日益增加的環境案件的客觀需求。在我國，伴隨環境問題高發的是環境糾紛的日趨增多。以貴州省清鎮市人民法院為例，該院一年受理各類環境案件達百余起，且有逐年增加的趨勢。另外，根據新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第58條的規定，符合法律規定條件的社會組織，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，從新法生效之日起，可以向人民法院提起環境公益訴訟。可以預計，環境案件的數量還將會急劇增加。按照美國丹佛大學法學院教授喬治•普林的觀點，倘若一個法院一年受理一百個左右的環境案件，則應當考慮設立專門的環境法庭。環境案件逐年增多的原因主要有:一是因為整個社會本身處于環境問題高發時期，環境污染或破壞導致的環境案件不斷發生;二是因為公民個人環境維權意識的普遍提高;三是由于環境公益訴訟的興起和發展。第三，保障環境糾紛得到有效的解決。環境案件，尤其環境污染損害賠償案件，通常比較復雜。因其涉及到諸多自然科學或其他學科方面的問題，例如環境污染損害發生的機理、環境損害的評估和認定、環境損害行為與損害結果因果關系的證明和認定、被損害自然環境或自然資源的價值和價格鑒定、自然資源的生態功能和生態價值、環境要素或自然資源生態功能的經濟評價、環境要素或自然資源生態功能的可恢復性等等。由案件的復雜性和特殊性所決定，審理環境案件的法官應當具備必要的專業或專門性知識，甚或要求案件的審理需要特殊的規則或程序。此為一般法院或法庭難以勝任的。惟有設立專門的環境法院或環境法庭方可滿足此需求，保證環境案件的有效審理。第四，有利于環境法律的正確執行。目前，我國法院內部審判機構或組織的設置主要分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。2000年以后，部分法院增設了知識產權審判庭。目前法院的這種審判組織結構，決定了環境案件只能按照傳統的案件分類管轄辦法，根據環境案件的性質分別向刑事、民事或行政審判庭提起訴訟。而這些審判庭的法官平時審理的多為一般的刑事、民事或行政案件，故難免在審理環境案件時對環境法律的適用把握不當，產生差錯，影響環境案件的審理質量，引起當事人的不滿和社會的“誤會”。實踐中，有的法院錯將環境民事案件當作環境行政案件處理，也有的錯將環境污染損害賠償案件當作一般的民事案件處理，造成不良影響。實行環境司法專門化，借多種方式或渠道選拔或培養具備專門素質的環境法官從事環境案件的專門審理，則可大大改善前述狀況。第五，為有利于引導和鼓勵人們尋求環境司法救濟，減少因環境糾紛不能得到及時解決而引發的群體性環境事件的發生。設立專門的環境法院或環境法庭，表明國家或地方對環境糾紛解決的重視，可起到刺激、引導、鼓勵人們利用司法途徑解決環境糾紛，保護其環境權益的作用。中國人素有厭訟心理，通常不愿與官司有染。加之目前我國環境司法狀況不盡如人意，遇有環境糾紛，且不能得到合理之行政救濟，當事人往往選擇自力救濟，乃至以違法行為維權，釀成不良后果。而設立專門的環境法院或環境法庭，表明法院已經做好為當事人提供良好環境司法服務的充分準備，鼓勵人們遇有環境糾紛可尋求環境司法的救濟。環境司法專門化改革，在我國只有六、七年的歷史，但發展迅速。從2007年貴州省清鎮市第一個環境法庭的誕生到現今130多個環境法庭的相繼成立，充分顯示了這一新生事物的強大生命力及存在的合理性。之所以合理，是因為它反映了社會的客觀需求。有消息稱，我國最高人民法院正在對環境司法專門化作認真考察和研究，擬于今年(2014年)在最高人民法院中增設環境資源保護法庭。如果該舉措能順利推行，無疑會具有形式法治和實質法治的雙重意義，并將有力地助推環境司法改革，助推環境保護和生態文明建設。可謂我國環境司法改革的福音，環境保護事業和生態文明建設的福音。其實，環境司法專門化并非一種全新的司法現象。司法專門化現象早已有之。例如，國外幾十年前就有了專門的商事法院、稅務法院、勞動法院和保險法院等。我國也曾設有專門的水上運輸法院、森林法院、鐵路法院等，現在還設有專門的鐵路法院和海事法院。據傳，我國有些地方正在著手研究成立專門的知識產權法院。這些專門法院的設立，均為司法專門化的產物。環境司法專門化只不過是司法專門化又一新的發展。目前，我國的環境司法專門化呈現六個方面的特點:第一，地方性。我國現有的130多個環境法庭全部設于地方法院，最高人民法院暫未設立;第二，區域性。現有的130 多個環境法庭僅設于部分省或直轄市;瑑瑥第三，現有的環境法庭多設于基層法院;第四，發展不平衡，一頭大一頭小。所謂“一頭大”是指環境法院多設于基層法院。所謂“一頭小”，是指地方高級人民法院中設有專門環境法庭的情況比較少。目前僅海南省高級人民法院和福建省高級人民法院中設有專門的環境法庭;第五，環境法庭的名稱不一致，有的稱作“環境保護審判庭”(北京、貴州、海南)，有的稱作“生態資源審判庭”(福建)，有的稱作“環境資源保護審判庭”(云南)，還有的稱作“生態環境保護法庭”(河南);第六，絕大部分環境法庭審理環境案件采用“三審合一”的審判方式，即環境民事案件、環境行政案件和環境刑事案件均由環境法庭集中統一審理。為了推動我國環境司法專門化的健康發展，筆者提出如下問題供法學理論界和司法實務部門參考:其一，關于我國環境法院或環境法庭的設立依據。設立專門的環境法院或環境法庭，應當考慮法律依據問題。有人認為，設立專門的環境法院或環境法庭固然很好，但缺乏法律依據。筆者以為，其實不然。盡管我國現行法律中沒有關于環境法院或環境法庭設立方面的直接規定，但并不意味著環境法院或環境法庭的設立就沒有法律依據。《中華人民共和國憲法》第124條規定:“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”。《中華人民共和國人民法院組織法》第2條第1款規定:“中華人民共和國的審判權由以下人民法院行使:(一)地方各級人民法院;(二)軍事法院等專門人民法院;(三)最高人民法院。”上述兩條法律的規定，即是我國設立專門環境法院的法律依據。只不過此處的環境法院和其他的專門法院被一個“等”字所包含或概括。這在立法技術上屬一種技巧處理。隨著經濟社會的不斷發展，新的法律現象或司法需求將會不斷出現。任何一部法律，若欲將其需要規定的事項采一一列舉的辦法詳盡地加以規定，客觀上難以做到。于是，立法中對需要規定的同類事項往往采取“概括”的方法處理，為將來同類事項的處理預留一定的空間。上述兩個條款的規定不僅為專門環境法院的設立預留了空間，同時也為今后可能出現的其他專門法院的設立預留了空間。另外，《中華人民共和國人民法院組織法》第23條第2款規定:“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設其他審判庭”。第26條第2款規定:“高級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設其他審判庭”。第30條第2款規定:“最高人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭和其他需要設的審判庭”。此三條規定又為中級以上地方人民法院和最高人民法院設立專門的環境法庭提供了法律依據。只不過此處是用“其他審判庭”和“其他需要設的審判庭”來概括的。因此，在我國設立專門的環境法院或環境法庭是有法律依據，不存在法律依據方面的障礙。其二，關于環境法院或環境法庭的具體設立，應當以“需要”為前提，以“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭”為原則，反對“運動式的”遍地開花或“一刀切”。否則，無異于是對本身就顯緊張的審判資源的浪費。何為“案件數量較多”?筆者以為，可以美國學者喬治•普林教授關于環境法庭年受理環境案件的基本數量要求為參考，以年受理百件左右環境案件為環境法庭設立的參考標準。其三，關于環境法庭的受案范圍。與專門環境法庭設立直接相關的問題是環境案件的案源。人們對環境案件的不同認識會導致得出不同的結論。不同的結論又將直接影響環境法庭的是否設立。何謂環境案件?傳統觀點認為，環境案件是指因環境污染損害所生之糾紛，其中包括因水污染損害、大氣污染損害、固體廢物污染環境損害、放射性污染損害等產生的環境污染糾紛。易言之，因環境污染所形成的訴訟案件。現代環境保護理念則認為，此觀點應當改變。因為環境保護不等于污染防治。現代環境保護包含三個方面的內容，即污染防治、自然資源的合理開發、利用、保護以及生態環境的改善。凡此三方面活動所生之糾紛，當屬環境案件的范圍。國外環境法院或環境法庭管轄案件的范圍十分寬泛，包括環境污染、自然資源的開發、利用和保護、生物多樣性保護、土壤環境保護、城市規劃、公共工程規劃、環境保護規劃、土地利用規劃、各種環境保護許可、環境影響評價等方面的案件。當然，作者之意并不在于我國環境案件的范圍亦當包括如此眾多之內容，而是意在合理借鑒或參考國外關于環境案件的歸類或管轄，以對我國環境法庭之受案范圍作統一的規定，方便環境法庭在受案問題上的規范運作。其四，關于環境司法專門化的組織機構形式。筆者以為，根據我國的具體情況，環境司法專門化在我國的進一步發展，當以設立專門的環境法院為最佳選擇。而非在每一級法院中設立環境法庭。具體做法可以仿照我國海事法院的設立，此舉更符合我國的具體國情和實際之需要:首先，由于我國經濟社會發展的不平衡，東、中、西部發展差異較大，環境問題各異，故環境糾紛之范圍、發生頻率和對專門環境司法的需求并非一樣，理當區別對待。如此，既能滿足環境糾紛解決對環境司法的實際需求，又能合理地利用司法資源，避免司法資源的浪費;其次，從國內外環境司法專門化產生的實踐來看，環境法院或環境法庭的設立，其初衷是為了解決跨行政區域的環境污染糾紛，最為典型的是為了解決涉流域的環境污染糾紛。我國貴陽市中級人民法院環境法庭和無錫市中級人民法院環境法庭的設立，莫不如此。這與當初海事法院的設立，具有同樣的產生背景和需求。故環境法院的設立可以借鑒海事法院的做法。此外，我國在海事法院的設立、運行和管理等方面已經積累了較為成熟的經驗，這些經驗當可用于指導和規范環境法院的設立和運行。其五，關于環境法院或環境法庭的審判方式。縱觀國內外，現有的環境法院或環境法庭在審判方式上均作了改革，實行稱之為“三審合一”的審判方式，即環境民事案件、環境刑事案件和環境行政案件統由環境法院或環境法庭“一院審理”或“一庭審理”。
在我國，此類案件主要包括訴政府、環保部門、水利部門、海洋漁業部門等享有環境行政管理權的環境行政不作為案件、環境行政管理相對人不服具體行政行為案件、環境行政賠償案件;因水體、大氣、固體廢物等環境污染引起的環境侵權、損害賠償案件，因砍伐林木、采掘礦產資源、開墾、養殖、建設等行為破壞環境引起的環境損害賠償案件，以及環境民事公益訴訟案件等。“三審合一”的集中審判方式，是環境保護審判體制及環境保護審判工作機制的重大改革和創新，完全符合環境司法專門化的改革方向，理當堅持。其六，關于環境法院或環境法庭中的專家委員會。前文提及，環境案件因涉及污染損害產生的機理和環境破壞對整個生態系統的影響，其審理遠比一般案件復雜。況且，有些問題，如環境污染與損害結果因果關系的認定、科學證據的判斷和采信等等，遠非法官獨自所能把握和完成，必須借助科學技術專業人士的幫助。于是，環境法院或環境法庭審理案件的專家協助或專家咨詢問題被提了出來。國外較為成熟的辦法是，在環境法官崗位設置中設數個“準環境法官”或“準環境司法官”的崗位，由環境科學專家，其中包括大氣污染防治專家、水污染防治專家、水文專家、放射性污染防治專家、土壤專家、規劃專家、環評專家等出任。具體方式為向社會公開招聘，錄用后由國家支付薪酬。專家在環境法院或環境法庭中具有與法官基本相同的權利、義務。其不僅參與環境案件合議庭的案件審理，并可獨立負責某類與其專業或專長密切相關之環境案件的審理。之所以稱其為“準環境法官”或“準環境司法官”，是因為由專家審理案件的判決書，須經環境法院院長簽署方為有效。此舉是為了保障法律在具體案件中的正確適用。畢竟，科學技術專家并非專門的法律工作者。我國目前的主要做法是，在法院中設立“環境案件審判專家委員會”。專家委員會的專家由法院面向社會公開聘請。聘請范圍涉及環保、林業、農業、土地等方面。專家的主要職責是，就環保法庭審理案件所涉環保、農業、林業等方面的專業問題向審理案件的合議庭提供咨詢意見;就環保審判庭在建設生態文明中的功能、作用及工作問題向環境法庭所在法院提供咨詢意見、建議或有關信息;進行特定事項的社會調查，反映民意及社會實情，發表專家咨詢意見等等。瑑瑧專家參與環境案件審理是由環境案件的特殊性所決定的。它不同于人民陪審員制度。專家參與環境案件審理的主要作用是為了幫助法官解決案件所涉之科學、技術性問題。我國下一步無論是在各級法院中設立專門的環境法庭，還是設立專門的環境法院，“專家制度”當不可或缺。
3．探索和規范環境公益訴訟案件的審理2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議正式通過新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》。該法第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國立法首次對公益訴訟問題作出明確的規定，開啟了我國公益訴訟的大門。2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過了新修訂的《中華人民共和國環境保護法》。該法第58條第1款和第2款規定:“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法再社區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法紀錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”這是我國環境立法對環境公益訴訟制度的具體規定。它將《民事拆訟法》法第55條的規定具體化，從而使我國的環境公益訴訟從可能成為現實。環境公益訴訟代表一國環境法治的水平或環境法治發展的程度。世界上眾多環保先行、實行環境法治的國家，多設有環境公益訴訟制度，如美國的環境公民訴訟、日本的環境民眾訴訟、印度、菲律賓的環境公益訴訟制度等。環境公益訴訟的目的，是為了保護社會環境公共利益，追求環境公平、環境正義的實現，故受眾多國家的追捧或效仿。我國近幾十年來創造了令世界矚目的經濟增長奇跡，同時也付出了沉重的環境代價。這個代價，其實就是社會環境公共利益的代價。根據我國現行憲法及有關法律的規定，我國的一切自然資源或環境要素屬國家所有。然而，現實生活中，屬國家所有的自然資源、環境要素并未得到有效的保護，“公地悲劇”時有發生，社會環境公共利益不斷受到損害。因此，在我國建立環境公益訴訟制度，加大司法保護社會環境公共利益的力度，乃眾望所歸，勢在必行。新《民事拆訟法》第55條和新《環境保護法》法第58條的規定，客觀反映了社會環境公共利益保護的現實需求。其實，在新民訴法和新環保法出臺以前，我國已有環境公益訴訟的司法實踐。例如，貴陽市兩湖一庫管理局訴A化工公司水污染責任案、中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責任案、無錫市西山區人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環境公共安全案、昆明市環保局訴昆明B公司與C公司環境污染侵權案等。這說明，我國存在著環境公益訴訟的極大社會需求。新民訴法和新環保法的相關規定及時反映和順應了這種社會需求。為我國環境公益訴訟的全面開展提供了法律依據，使我國的環境公益訴訟從過去個別法院、國家機關和社會組織的自覺、自發行為或探索活動變成了法律要求的行為。它必將有力地推動司法在保護環境和助力生態文明建設方面發揮更加積極的作用。
當然，新環保法構建的環境公益訴訟制度，離人們期待或理想的環境公益訴訟制度還有一定的距離。這個距離主要表現在提起環境公益訴訟的原告資格問題上。按新《環境保護法》第58條第1款的規定，目前只有符合法律規定條件的環保社會組織可以提起環境公益訴訟，其他社會組織、國家機關和公民個人均無權提起。這與國外關于環境公益訴訟主體資格的規定相去甚遠。考察國外的環境公益訴訟制度，任何個人、團體、檢察總長和政府均有權針對環境公益損害向法院提起訴訟。而我國卻將有權提起環境公益訴訟的原告資格僅賦予符合法定條件的環保社會組織，這不能不讓人感到遺憾。社會公共利益的保護，從理論上來說，當屬公權力機關的事情。但正是由于公權力機關維護社會公共利益能力的不足，才導致出現了公益訴訟的問題。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是基于私人或個人利益受到損害，由直接利害關系人向法院提起的訴訟。其特點是，訴訟由特定之主體，即與案件有直接利害關系的主體提起。公益訴訟則是基于社會公共利益受到損害，針對侵害社會公共利益的行為向法院提起的訴訟。其與私益訴訟最大的不同之處在于，除法律有特別規定的情形之外，任何人均可提起。且公益訴訟可以對任何領域里發生的損害公共利益的行為提起，如經濟領域、教育領域、消費領域、環保領域等。
由公益訴訟的特點所決定，理論上任何人，其中包括任何個人、團體、企事業單位或政府均可提起公益訴訟。新修訂的環保法對有權提起環境公益訴訟的原告范圍作了較為嚴格的限制，可能出于對我國具體國情的考慮。雖有遺憾，但瑕不掩瑜。畢竟環境公益訴訟制度在我國已經建立，無論從哪個角度來看，都是一件有益于環境司法和生態文明建設的事情。對于法院而言，目前最為要緊的工作乃是做好充分準備，受理環境公益訴訟案件。為了保障環境公益訴訟活動的順利進行和健康發展，法院理應加強對下列問題的研究:
第一，關于環境公益訴訟的訴訟費用問題。訴訟費是訴訟當事人為啟動訴訟程序依法向人民法院交納的一定數額之費用，主要包括案件受理費和其他訴訟費用。案件受理費由人民法院收取。這里涉及三個問題:首先，對于環境公益訴訟，人民法院是否應當收取案件受理費。環境公益訴訟是當事人為維護社會環境公共利益而提起的訴訟，非私益訴訟。當事人不可能通過公益訴訟獲得個人利益或其他私利益。況且，環境公益訴訟的標的通常較大，所涉案件受理費較多。原告是否有能力承擔?其次，如若收費，法院當按何標準收取。是否應當有別于一般之私益訴訟的收費?再次，如若收費，但原告敗訴，按私益訴訟的收費規則，訴訟費用應由原告承擔，豈不打擊了原告提起環境公益訴訟的積極性?2010年，昆明市曾制定了一個《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》。《意見》規定:“公益訴訟人提起環境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費，公益訴訟人敗訴的，免交訴訟費;被告敗訴的，由被告繳納訴訟費。”同年，貴州市中級人民法院制定了《一個關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》。《意見》第7條規定，公民、法人或其他組織提起環境公益訴訟的，可以免交或緩交訴訟費用。案件審結后，被告敗訴的，訴訟費用由被告承擔;提起公益訴訟的原告敗訴的，可以免繳案件受理費。昆明市和貴陽市中級人民法院及清鎮市人民法院關于環境公益訴訟案件受理費的規定，明顯有利于環境公益訴訟人，有助于環境公益訴訟的推動。最高人民法院或其他地方人民法院在制定有關公益訴訟案件受理費的規定時可以借鑒或參考。
第二，原告提起環境民事公益訴訟致使被告承擔相應環境民事法律責任的，其責任實現方式是否應予創新?目前的責任實現方式主要是金錢賠償，可否考慮除金錢賠償以外其他責任實現方式的采用。例如，判令責任承擔人消除或清除污染、恢復原有自然環境質量或自然資源的原有狀態。對社會環境公共利益的損害填補，金錢賠償并非主要目的。主要目的應為判令損害行為人消除污染、恢復環境原狀。況且，對自然環境質量的損害和自然資源生態功能的損害，用傳統的經濟損失計算方法計算或折算是欠科學的。
第三，原告提起環境民事公益訴訟致使被告承擔環境民事法律責任，且以金錢賠償方式實現的，訴訟所獲賠償金額是上繳國家(政府)，抑或用于建立某種環境保護公益金，還是直接用于消除、整治、修復被告所造成的環境污染或生態環境破壞?由誰監督執行?人民法院，環境公益訴訟的原告，抑或環境行政監督管理機關?從現有環境公益訴訟的司法實踐來看，對于環境公益訴訟勝訴案件所獲賠償金錢的使用，各地有不同的處理。昆明市的做法是，將其作為環境公益訴訟救濟資金的一個來源，納入昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理，用于環保組織提起環境公益訴訟所需支出的調查取證、評估鑒定等訴訟費用，或者對因環境公益訴訟案件侵權人給環境造成的損害進行修復的費用，或者對無財產可供執行的環境侵權案件的受害人進行救助的費用。
第四，關于環境公益訴訟案件的審理規則。環境公益訴訟活動是援用傳統私益訴訟的審理規則，還是另行建立一套環境公益訴訟的審理規則?如為后者，何以另建，如何另建?江蘇省無錫市中級人民法院為了規范環境公益民事訴訟的審判活動，曾專門制定了一個《環境公益民事訴訟的審理規則(試行)》。《規則》對環境公益民事訴訟案件的受理與審查、案件準備與證據保全、現場勘查、庭前準備與開庭、調解與判決、監督與執行、涉嫌犯罪的處理等問題作了較為具體的規定，瑒瑦是對我國制定環境公益訴訟案件審理規則的一次有益的探索。第五，關于刺激、調動和保護原告提起環境公益訴訟的積極性問題。就理論而言，環境公益訴訟乃利國、利民、利己之善舉。然而實踐起來，即便獲得法律規定原告資格的主體，亦未必都有提起環境公益訴訟的積極性。因為，啟動環境公益訴訟有訴訟成本和敗訴風險之虞，且不能保證原告每每勝訴。所以，如何刺激、調動和保護環境公益訴訟人提起環境公益訴訟的積極性，是學界和法院共同面臨的一個現實問題。
作者：王樹義單位：武漢大學法學院教授
