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一、徐州采煤塌陷地基本情況

徐州煤炭資源多貯藏在地面200米以下，經(jīng)過分層開采，地下已經(jīng)成為空殼，并且為方便開采，地下水被排空，經(jīng)年逐步下沉，以致造成地表塌陷。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，目前徐州市因采煤而出現(xiàn)的煤塌地面積仍高達(dá)26萬畝（因往年投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，很多已治理過的項(xiàng)目區(qū)也不能達(dá)到中高產(chǎn)田要求），其中沉穩(wěn)區(qū)塌陷地面積20萬畝、占塌陷面積的77%；塌陷未沉穩(wěn)區(qū)面積6萬畝，占塌陷地總面積的23%。分布于賈汪、銅山、沛縣、泉山四個(gè)縣區(qū)的20個(gè)鎮(zhèn)（辦事處），其中賈汪區(qū)5個(gè)鎮(zhèn)、銅山區(qū)7個(gè)鎮(zhèn)、沛縣6個(gè)鎮(zhèn)、泉山區(qū)2個(gè)辦事處，共涉及118個(gè)行政村，總?cè)丝?6.43萬人。塌陷面積超過萬畝的有7個(gè)鎮(zhèn)。

二、采煤塌陷地開發(fā)治理情況

采煤塌陷地制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，直接影響了徐州社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，隨著建設(shè)用地增加，人口增長，人均耕地不斷減少，人地矛盾日益突出。加快煤塌地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)度，改善塌陷區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)采礦業(yè)與農(nóng)業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展勢(shì)在必行。以2010年度為例，徐州市采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目年度總投資2720萬元，其中財(cái)政資金2244萬元（包括省級(jí)財(cái)政2000萬元，市、縣財(cái)政配套200萬元，市級(jí)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金44萬元），群眾自籌476萬元。項(xiàng)目實(shí)施堅(jiān)持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，注重生態(tài)環(huán)境的改善，突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)和培育壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，治理塌陷地面積3.4萬畝，涉及沛縣、銅山區(qū)、賈汪區(qū)、泉山區(qū)、徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)五縣區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)（辦事處）的17個(gè)行政村，累計(jì)完成土方71萬方，修建排灌站52座，機(jī)電井12眼，渠系建筑物1081座，渠道襯砌38.9公里，修機(jī)耕路60公里，輸變電線路22.25公里，完成土壤改良0.43萬畝，造林18.55萬株，培訓(xùn)4800人次。通過項(xiàng)目建設(shè)，灌溉面積2.02萬畝，除澇面積2.07萬畝，耕地面積0.18萬畝，養(yǎng)殖水面0.1萬畝，林草面積0.08萬畝；新增糧食生產(chǎn)能力502萬公斤，種植業(yè)總產(chǎn)值1033萬元；改善灌溉面積1.26萬畝，除澇面積0.4萬畝。

三、項(xiàng)目實(shí)施和資金管理的主要做法

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)田間工程。采煤塌陷區(qū)生產(chǎn)條件差，生態(tài)環(huán)境惡劣，同時(shí)采煤塌陷破壞了地表形態(tài)，使采煤塌陷地旱時(shí)不能灌，澇時(shí)排不出，有漬降不下，嚴(yán)重制約塌陷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。徐州市2010年采煤塌陷地項(xiàng)目資金重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出解決農(nóng)田灌溉工程配套，提高抗御自然災(zāi)害的能力，為確保糧食豐收，項(xiàng)目工程發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，適當(dāng)提高了田間水泥路建設(shè)的比重，突出高起點(diǎn)、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，把項(xiàng)目區(qū)建成了田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通，橋、涵、閘、站、井配套齊全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2010年度項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所有農(nóng)橋由拱形橋改為平板橋，荷載噸位由原來的汽8提高到汽15噸，增強(qiáng)農(nóng)橋的承載力、堅(jiān)固性和使命周期。在觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)注重實(shí)用性與觀賞性相結(jié)合，盡可能實(shí)現(xiàn)道路混凝土硬質(zhì)化和防護(hù)林帶美化，增強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)道路的美觀效果。

（二）突出重點(diǎn)，規(guī)模開發(fā)成效顯著。項(xiàng)目實(shí)施過程中，各地按照市委、市政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)提檔升級(jí)行動(dòng)方案的要求，將采煤塌陷地項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域優(yōu)勢(shì)發(fā)揮相結(jié)合，開發(fā)中突出規(guī)模開發(fā)連片，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出高效農(nóng)業(yè)規(guī)模。2010年在規(guī)劃布局上，盡可能地做到了集中連片，形成一批特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目區(qū)——沛縣龍固、楊屯、銅山大彭、馬坡、賈汪大吳、紫莊、青山泉等優(yōu)質(zhì)稻米項(xiàng)目區(qū)；沛縣大屯、徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)優(yōu)質(zhì)蔬菜項(xiàng)目區(qū)；泉山區(qū)火花、銅山區(qū)漢王休閑觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)。

（三）多元投入，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略措施，也是扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要途徑。在重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，各縣（市）、區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)、財(cái)政部門注重改善農(nóng)業(yè)資源利用狀況，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織和企業(yè)搭起平臺(tái)。2010年度共有五個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織籌集5000萬元社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。徐州月亮灣生態(tài)農(nóng)林發(fā)展有限公司產(chǎn)投資2000萬元參與銅山區(qū)漢王鎮(zhèn)采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)開發(fā)紅豆杉生產(chǎn)基地，目前紅豆杉銷售收入800萬元，吸納農(nóng)民就業(yè)100多人，不但改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境，而且提升漢王旅游景觀檔次，收到明顯的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。泉山區(qū)福達(dá)果蔬專業(yè)合作社依托企業(yè)雄厚的資金支撐，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)從事休閑觀光農(nóng)業(yè)的開發(fā)，種植桑果、大棚油桃和休閑垂釣中心等，吸引大量市民前往觀光、采摘和休閑娛樂。徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)狼古墩農(nóng)業(yè)合作社參與大黃山項(xiàng)目區(qū)食用菌開發(fā)。

（四）規(guī)范資金管理，完善監(jiān)管體系。一是強(qiáng)化資金管理“三個(gè)落實(shí)”。以縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制為核心，嚴(yán)把資金管理撥付關(guān)，強(qiáng)化“三專”管理制度的落實(shí)；提高農(nóng)發(fā)資金使用效益，強(qiáng)化監(jiān)督檢查的落實(shí)，市財(cái)政局自4月起建立2010年度農(nóng)發(fā)項(xiàng)目報(bào)賬和支出進(jìn)度“旬報(bào)制度”，采取“十日一調(diào)度”辦法，有針對(duì)性地加以督導(dǎo)，得到省廳領(lǐng)導(dǎo)高度贊揚(yáng)；多次組織農(nóng)發(fā)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案歸檔工作和會(huì)計(jì)電算化核算，強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督的落實(shí)。二是實(shí)行市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目配套投入。2010年市財(cái)政除對(duì)區(qū)級(jí)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行配套外，還安排專項(xiàng)資金實(shí)行市級(jí)投資項(xiàng)目，對(duì)各縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式增配資金，并全部用于國家和省級(jí)項(xiàng)目區(qū)增做實(shí)體工程，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)提檔升級(jí)。三是全面執(zhí)行竣工決算審計(jì)制度。市開發(fā)、財(cái)政部門下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)工作的通知》，規(guī)定自2010年度起，農(nóng)發(fā)項(xiàng)目須經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)竣工決算后，方可進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

四、采煤塌陷地開發(fā)存在的問題和建議

由于采煤塌陷是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，塌陷面積不斷增加，破壞形態(tài)各具特征，導(dǎo)致復(fù)墾開發(fā)難度較大，需要大量人力、物力和財(cái)力支撐，這就決定了對(duì)采煤塌陷區(qū)開發(fā)是一個(gè)長期且艱巨的過程。

（一）目前采煤塌陷地開發(fā)存在的主要問題

1、開發(fā)資金嚴(yán)重不足。采煤塌陷地主要特征是塌陷類型多樣且不規(guī)則，易澇易災(zāi)，原有的灌溉體系被打亂，有的地方塌陷深度已達(dá)3米以上。經(jīng)初步測算，根據(jù)塌陷程度每畝需投資3000元－12000元，才能真正達(dá)到理想治理效果。由于資金規(guī)模限制，目前省級(jí)采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目每畝財(cái)政投資只有660元，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家土地復(fù)墾項(xiàng)目3300元的投資標(biāo)準(zhǔn)，甚至低于在平原地帶實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目890元的投資標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足采煤塌陷地開發(fā)需要。

2、新塌陷面積不斷增加。在原有塌陷地開發(fā)尚未完成的同時(shí)，新增塌陷地又不斷出現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，由于地質(zhì)特點(diǎn)等原因，徐州市平均采煤塌陷率為5.65畝/萬噸，遠(yuǎn)高于全國每采萬噸煤造成地面塌陷3畝的平均水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2006－2010年短短四年時(shí)間內(nèi)，全市就新增采煤塌陷面積5.7萬畝，每年約新增采煤塌陷面積1.5萬畝。新增塌陷地出現(xiàn)在原有塌陷區(qū)的周圍，形成了更大面積的塌陷區(qū)域。

3、項(xiàng)目資金管理存在薄弱環(huán)節(jié)。一是項(xiàng)目區(qū)形象有待進(jìn)一步提高。采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)需要?jiǎng)佑么罅康耐练絹硖岣唔?xiàng)目區(qū)形象，目前項(xiàng)目區(qū)土方工程只能由群眾一事一議來解決，不能滿足采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要求。二是項(xiàng)目區(qū)林網(wǎng)存活率低。由于去冬今春，降雨量極少，加上管護(hù)工作沒跟上，導(dǎo)致今年個(gè)別項(xiàng)目區(qū)林木存活率偏低，一些項(xiàng)目區(qū)出現(xiàn)大量苗木死亡現(xiàn)象。三是個(gè)別縣（區(qū)）科技推廣項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢，部分項(xiàng)目在市級(jí)驗(yàn)收時(shí)還沒有報(bào)賬。

（二）加大采煤塌陷地開發(fā)投資的建議

1、進(jìn)一步加大省財(cái)政投入力度。目前開發(fā)投資標(biāo)準(zhǔn)與采煤塌陷地實(shí)際需要相比，仍存在較大差距，已治理過的項(xiàng)目區(qū)很多不能達(dá)到理想效果。由于市、縣（區(qū)）財(cái)力有限，建議省財(cái)政采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資由每年3000萬元提高到5000萬元－8000萬元，同時(shí)提高畝均投資標(biāo)準(zhǔn)，確保一次開發(fā)到位，確保恢復(fù)采煤塌陷區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民生活水平。

2、減少或取消農(nóng)民群眾自籌資金。采煤塌陷地群眾多為失地農(nóng)民，基本依靠煤礦賠償款或在礦上打工維持生活，相對(duì)周圍群眾較為困難，群眾的自籌能力有限。自籌資金不能如實(shí)到位，也是影響開發(fā)治理標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)方面，建議對(duì)群眾自籌資金數(shù)額適當(dāng)調(diào)整，減少甚至取消群眾自籌。

3、分類治理，不搞“一刀切”。采煤塌陷地開發(fā)應(yīng)主要著眼于坡地及淺水區(qū)內(nèi)，而深水區(qū)特別是大面積深水區(qū)，直接進(jìn)行開發(fā)難度大，大量的資金投入并不能取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。從調(diào)查情況看，部分深水區(qū)如沛縣楊屯卞莊塌陷區(qū)、安國雙樓塌陷區(qū)內(nèi)成了多種水鳥、植物的多物種棲息繁育基地，其中不乏國家級(jí)保護(hù)動(dòng)物如白鷺、野鴨等，建議建設(shè)成生態(tài)濕地，并加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)植物的的保護(hù)。

4、提高農(nóng)業(yè)開發(fā)科技含量。采煤塌陷后使許多土地嚴(yán)重返堿、受漬，土壤肥力下降，在開發(fā)中應(yīng)抓好土壤培肥、平衡配方施肥、大氣環(huán)境監(jiān)測、水質(zhì)化驗(yàn)等措施的落實(shí)，有農(nóng)作物布局上，選擇適宜品種。要抓好采煤塌陷區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)工作，積極推廣新技術(shù)和實(shí)用技術(shù)的應(yīng)用，增強(qiáng)農(nóng)民科技素質(zhì)和科學(xué)種田水平。