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《貴州商業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報》2014年第四期

一、政府購買社會組織服務(wù)的動因

(一)加快政府職能的轉(zhuǎn)變十八屆三中全會《決定》中明確提出，把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之一。政府作為國家治理主體，這就要求對有效的政府治理，轉(zhuǎn)變政府職能提出一個更高的要求［2］。其中“有效的政府治理”就包括治理主體多樣化，由政府單一治理國家的主體向政府與社會、企業(yè)、團體、人民群眾等多主體轉(zhuǎn)變。政府購買社會組織服務(wù)就是政府轉(zhuǎn)變職能的重要手段之一，通過向社會組織購買社會組織服務(wù)，使得全社會更加積極的參與到社會治理中。因此，一方面，政府購買社會組織服務(wù)，可以使得政府由單一主體向社會提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣M織和政府共同向社會提供公共服務(wù);另一方面政府購買社會組織服務(wù)使得政府將部分職權(quán)轉(zhuǎn)移出去，更好的集中精力做好最擅長的事。而政府通過簽訂合同和付給社會組織一定的報酬，社會組織就必須按照合同的內(nèi)容履行合約，這也保障了社會組織提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。

(二)政府滿足公共服務(wù)多元化的需求在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制中，政府幾乎壟斷了所有的公共物品的供給，成為管理社會的唯一主體。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們對公共服務(wù)的需求越來越呈現(xiàn)出多樣化和差異化的趨勢，但作為公共服務(wù)的唯一供給者，并不能使人們多樣化的需求得到有效的滿足。而且由于政府工作人員的有限和地區(qū)的差異性，會使得政府提供公共服務(wù)的效率和提供的服務(wù)的適用性得不到有效的保障。這就要求政府必須高度重視和充分發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)過程中的積極作用，打破政府作為提供公共服務(wù)的唯一主體觀念，通過購買社會組織服務(wù)更好的保障人們的多樣化需求，創(chuàng)造一個和諧的社會環(huán)境。

二、政府購買社會組織服務(wù)的困境

盡管各級政府對購買社會組織服務(wù)進行了積極的探索，上海、南京等各城市也積極引入社會組織提供公共服務(wù)，在這方面也取得了一定的成果。但目前來看，政府購買社會組織方面仍存在一些困境，具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)社會組織發(fā)育不成熟、力量薄弱政府在購買公共服務(wù)項目過程中，都會遇到了一個突出問題，即找不到適宜的承接主體，尤其是缺乏提供“軟服務(wù)”的社會組織，充分競爭更是無從談起。究其原因，一是長期以來，我國公共服務(wù)主要由政府直接提供，導(dǎo)致公共服務(wù)市場體系發(fā)育不足;二是社會組織登記門檻過高，培育發(fā)展不足，也是制約社會組織發(fā)展的主要瓶頸。三是由于歷史原因，部分社會組織特別是行業(yè)協(xié)會、商會行政化傾向嚴重，政社不分，管辦一體，導(dǎo)致其喪失了其本質(zhì)屬性和發(fā)展活力。

(二)政府購買服務(wù)范圍不清晰一是范圍界定不明確。十八屆三中全會《決定》中指出，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，但“事務(wù)性管理服務(wù)”具體包括哪些內(nèi)容，并沒有細化的規(guī)定。《指導(dǎo)意見》中提出“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項目，政府不得向社會力量購買。”雖然明確了政府購買服務(wù)范圍的總體要求，但對哪些應(yīng)當(dāng)由政府直接提供，哪些不適合社會力量承擔(dān)等情況未作詳細界定。二是各地購買范圍不統(tǒng)一。由于法律政策層面沒有明確規(guī)定，各地方都在自行探索。三是大部分公共服務(wù)項目仍被事業(yè)單位壟斷或半壟斷。目前，推行政府購買服務(wù)最大障礙，在于原有公共服務(wù)項目，除少數(shù)試點購買服務(wù)的，基本都有一套對應(yīng)的事業(yè)機構(gòu)。因此，在事業(yè)單位不協(xié)同改革的情況下推行政府購買服務(wù)，不可避免的會出現(xiàn)一邊養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)，一邊花錢購買服務(wù)的“兩頭占”現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致事業(yè)單位更為嚴重的人浮于事，以及公共服務(wù)成本增加、尋租行為滋生等問題。

(三)缺乏相應(yīng)的法律和制度的規(guī)范由于我國在推行政府購買社會組織服務(wù)方面起步較晚，在相關(guān)的法律制度方面研究的還比較缺乏，而法律具有強制性，它是政府購買社會組織服務(wù)規(guī)范強有力的保障。目前，我國政府向社會組織購買服務(wù)主要依據(jù)是《政府采購法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律和規(guī)章制度，但這些制度并沒有明確規(guī)定公共服務(wù)采購的相關(guān)法律制度［3］。各地方政府雖然也出臺了相關(guān)的法律條文，但這些法律條文也只局限于條例、意見、辦法等。同時，由于各地方政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗不足，各地方政府出臺的法律制度具有隨意性，不能很好的解決地方政府在購買社會組織服務(wù)中遇到的困難，因此出臺相應(yīng)的法律制度迫在眉睫。

(四)缺少有效的評估和監(jiān)督機制政府購買社會組織服務(wù)作為政府轉(zhuǎn)變職能的一種重要方式，社會組織能否發(fā)揮其提供公共服務(wù)的作用以及所提供的服務(wù)質(zhì)量如何，需要監(jiān)督和評估。目前，從評估和監(jiān)督主體來說，政府購買社會組織服務(wù)，政府機關(guān)處于評估和監(jiān)督的主導(dǎo)地位，在購買社會組織服務(wù)中有可能會出現(xiàn)有些政府機關(guān)人員，利用職權(quán)，徇私舞弊，導(dǎo)致尋租和招投標交易的不公平。從評估和監(jiān)督標準來說，由于我國目前在政府購買社會組織服務(wù)方面，缺少統(tǒng)一的法律規(guī)范，社會組織所提供的公共服務(wù)的種類也沒有統(tǒng)一的標準，隨意性比較大，因此評估和監(jiān)督的標準很難確定。從評估和監(jiān)督的方式來看，現(xiàn)階段政府購買社會組織服務(wù)的評估方式主要以政府人員的報告為主，而這種方式的主觀性比較大，很難做到客觀公正。

三、政府購買社會組織服務(wù)的策略

由于政府購買社會組織服務(wù)的作用突出，政府應(yīng)當(dāng)建立一個標準化的購買機制。現(xiàn)階段政府購買社會組織服務(wù)中仍然存在購買范圍不明確、缺乏相應(yīng)的法律制度和有效的評估以及社會組織自身力量薄弱等問題，因此我們需要制定有效的措施來完善政府購買社會組織服務(wù)行為。

(一)建立科學(xué)的項目決策機制1、納入購買服務(wù)范圍應(yīng)把握的原則。一是可市場化，即適合社會力量提供，且社會力量能夠提供。要界定哪些服務(wù)適合社會力量提供。首先就要界定政府與市場和社會的邊界，可以借鑒美國對“政府固有職能”的界定，劃定必須由政府履行的職責(zé)，如國防、公共政策制定、司法與法律執(zhí)行、財政管理、應(yīng)急服務(wù)等，從而為政府購買公共服務(wù)劃定邊界［4］。界定哪些服務(wù)社會力量能夠提供，則應(yīng)根據(jù)市場和社會主體發(fā)育程度確定，在市場上有沒有相應(yīng)的服務(wù)提供者。二是成本降低，即購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本。購買成本應(yīng)當(dāng)包括支付服務(wù)承接主體的費用、選擇承接主體的成本、監(jiān)管的費用等。在成本上有優(yōu)勢的前提下，再綜合考慮外包的優(yōu)缺點、社會凈福利的增加、服務(wù)商的能力等因素，作出是否進行服務(wù)外包的評估結(jié)論。三是社會凈福利增加，即服務(wù)項目通過購買方式提供，經(jīng)濟成本可能提高，但可大幅度增加社會凈福利。可借鑒美國的“最佳價值”原則，但應(yīng)建立評價的制衡機制，保證客觀公正，避免該環(huán)節(jié)的尋租腐敗。2、拓展政府購買服務(wù)范圍的路徑。十八屆三中全會決定明確提出，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，都應(yīng)采取政府購買服務(wù)的方式。但這是一個循序漸進的過程，要與社會需求相適應(yīng)，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與事業(yè)單位改革協(xié)同推進。因此，需要對政府購買服務(wù)項目進行分類梳理，并分層次、分步驟推進。一是梳理本地或外地試點成熟、可立即推行的項目，進行推廣實施。二是梳理社會需求迫切、需要新增的公共服務(wù)項目，加快實施步伐。三是梳理社會力量供給能力已具備、但尚由事業(yè)機構(gòu)提供的項目，加快推進事業(yè)單位改革，并改為通過購買服務(wù)方式提供。四是梳理目前由政府直接提供且效果不佳，迫切需要轉(zhuǎn)變方式，但培育社會力量尚需一定時間的項目，加快引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域社會力量發(fā)展，盡快達到可市場化條件。

(二)完善相關(guān)政府購買社會組織服務(wù)的法律制度完善相關(guān)政府購買社會組織服務(wù)的法律制度，客觀上就要求明確政府購買社會組織服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。因此，一方面，政府官員要深入基層，搜集相關(guān)的信息，了解社會各階層對公共服務(wù)的需求。以便在法律的制定內(nèi)容中能夠明確社會組織提供公共服務(wù)的范圍、數(shù)量及購買方式。此外，政府購買社會組織服務(wù)還可以根據(jù)各地區(qū)對公共服務(wù)不同的需要，因地制宜，確定社會組織提供公共服務(wù)的具體內(nèi)容。另一方面，各級政府購買社會組織服務(wù)要嚴格管理政府預(yù)算，明確政府購買社會組織服務(wù)的項目，建立購買社會組織服務(wù)專項資金，確保資金的專款專用。同時，政府購買社會組織服務(wù)也應(yīng)該采用公開、公平、公正的招標方式，防止政府官員的尋租行為。

(三)建立有效的政府購買社會組織服務(wù)的評估體系和監(jiān)督體制建立有效的政府購買社會組織服務(wù)評估體系是保障社會組織提供高質(zhì)量的公共服務(wù)的重要的方式［5］。從評估主體上看，由于政府購買社會組織服務(wù)評估主體比較單一，主要是政府機關(guān)人員，容易造成以權(quán)謀私行為。因此在評估主體上要引入第三方評估，引入一些專家學(xué)者和社會民眾的意見，確保評估結(jié)果的公正合理。在評估和監(jiān)督的標準上，確定統(tǒng)一的政府購買社會組織服務(wù)的標準，包括提供公共組織服務(wù)的種類、范圍等。在評估和監(jiān)督的方式上，要注重公開化和透明化，政府要深入基層，多方了解政府購買社會組織服務(wù)的開展過程，以保證評估結(jié)果的客觀公正。

(四)加強社會組織的培育強有力的社會組織是政府購買高質(zhì)量公共服務(wù)的重要保障，目前我國社會組織力量還很薄弱，因此要不斷加強社會組織的培育。一方面政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，社會組織參與公共服務(wù)的提供對社會公共治理具有很大的促進作用，使得政府多角度多方位為社會服務(wù)，要明確社會組織的地位［6］。同時要不斷加大對社會組織資金投入的力度，鼓勵社會力量積極捐贈，拓寬資金的來源渠道。政府可以在稅收方面給予社會組織一定優(yōu)惠，提高社會組織提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，要對社會組織工作人員進行崗前培訓(xùn)，增強專業(yè)知識，培養(yǎng)其社會責(zé)任感和道德感，更好的為社會組織提供服務(wù)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

作者：韓文文單位：山東財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院